伴随房地产行业十余年爆发式发展,土地财政积重难返

冰冻三尺,非一日之寒。地方政府严重依赖土地出让收入(其中很大比重来自房地产开发),以至形成今天所谓的“土地财政”,也有长达10余年的“积累”。

20世纪80年代末,随着《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的颁布实施,土地市场在全国主要城市逐步建立。1997年东南亚金融危机和1998年福利分房制度停止以后,房地产行业逐渐发展起来,成为国民经济的支柱产业之一。据中新社报道,1992年至2003年,全国累计收到1万多亿元的土地出让金,其中9100多亿元是2001年至2003年这三年实现的。

2004年,我国推行以“招标、拍卖、挂牌”的方式出让土地。在价高者得的原则下,全国土地收入迅速上升。国土资源部数据显示,2004年一年全国土地出让价款即达5894.14亿元。

2005年,为了遏制房地产等部分行业“过热”势头,保护耕地保证粮食安全,同时规范土地市场,国家开始推行最严格的土地管理制度,减少土地供应量,当年土地出让价款较上年略有下降,但仍高达5505.15亿元。

2006年,房地产开发回潮,土地出让收入也恢复增长,达7676.89亿元。2007年更是一举迈过万亿大关,升至1.3万亿元。

2008年,房地产市场和经济形势受金融危机影响,全国土地出让价款降至9600多亿元。但中央政府刺激经济的“四万亿”投资计划出台后,地方政府集中上马大批项目,房地产市场也随之转暖。2009年土地出让价款,迅速回升至1.6万亿元。2010年～2013年全国土地出让价款更屡创新高,分别为2.71万亿元、3.15万亿元、2.69万亿元、4.20万亿元。

转观政府的预决算报告,则不难发现,地方政府对土地财政的依赖度也在逐年加重。

在政府预决算报告中,一共有公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算四本账。2008年,国有土地出让收入被全额纳入政府性基金预算中。据统计,2009年至2013年,国有土地出让收入与全国地方公共财政收入(含转移支付)比例分别为1∶4.3、1∶2.5、1∶2.8、1∶3.7、1∶2.8,土地出让收入渐成地方财政收入支柱。在2010年至2013年的全国财政报告中,国有土地出让收入预算和决算的比例,分别为1∶2.1、1∶1.7、1∶1.1、1∶1.5,决算屡屡大幅高出预算。

财政部最新数据显示,2014年一季度,国有土地使用权出让收入10802亿元,而以税收为主体的地方公共财政收入(不含转移支付)也才19481亿元,两者比例达到1∶1.8。

从2014年1月23日起,各省、自治区、直辖市的审计厅(局),陆续公布了各省份政府性债务截至2012年年底的审计结果。在29个省份(新疆、西藏、港澳台除外)的审计公告中,在介绍“政府性债务管理中存在的主要问题”时,有23个省级审计部门都明确将“地方债依赖土地收入偿还”列入其中。数据显示,以“承诺以土地出让收入偿还债务总额”排名,北京、浙江、上海位列前三。以“土地偿债在政府负有偿还责任债务中占比”排名,浙江省和天津分别有66.27%和64.56%的债务需要靠土地出让收入偿还。即便是债务偿还对土地出让收入依赖最低的山西省,这一比例也超过1/5(20.67%)。