新华社记者王立彬 中央农村工作会议指出：“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。国土资源部法律中心主任孙英辉在接受新华社记者专访时说，农村土地承包权和经营权分离正式提到农村土地制度改革层面，此举将释放巨大改革红利。

农村土地承包关系向国家赋权重大转变

记者：为什么要将农村土地承包权和经营权“再分离”？

孙英辉：上世纪80年代初，我国建立分包到户的家庭联产承包责任制，承包经营权从农民集体土地所有权分离，实现“一权变两权”，是土地承包经营权第一次分离，充分调动了农民劳动积极性和生产经营自主性，大大提高了农业生产效率。

承包经营权结构一次分离解决了农地生产过程中的效率问题，但未有效解决农地资源优化配置问题。目前，大量农村劳动力向二三产业转移，农村社会结构深刻变动，农业规模化经营要求土地流转，改变“人均一亩三分地”土地细碎化现象。而很多农民担心承包经营权流转出去，就要不回来了，宁撂荒不流转。“有田无人种”、“有人无田种”并存，严重影响资源配置效率。经营权从土地承包经营权二次分离，是对农村经营主体变化、农地流转等生产力发展要求的适应性调整，有利于农村生产力解放。

记者：现实实践情况怎样？

孙英辉：上世纪90年代以来，农村土地所有权、承包权和经营权三权分离探索已在各地展开。重庆、江西、浙江、安徽、四川等地通过出台文件，鼓励集体土地所有权、承包权和经营权分离，稳定承包权、搞活经营权，规范土地承包经营权流转。湖北通过地方性立法，确认承包权、经营权两权分离，促进土地流转。农村土地承包经营权二次分离有强烈的社会诉求和深厚的实践基础。

截至今年上半年，全国农户承包土地流转面积达到3.1亿亩，已占到家庭承包耕地面积的23.9%，其中近80%是以转包和出租等方式流转。实质发生的承包权主体同经营权主体分离，双方关系仅靠合同约定，易发生纠纷，权益保障程度低，对制度设计提出新要求。

在坚持农村基本经营制度中不断创新

记者：如何认识“变”与“不变”的统一？

孙英辉：二次分离是在农村经济不断发展背景下，适时调整土地产权关系，改善土地资源分配结构的内在要求，是农村生产关系适应生产力发展而产生的变革。

生产力决定生产关系，生产关系作用于生产力。坚持和发展农村基本经营制度，要不断适应农村社会生产力发展，调整生产关系。土地权利是因土地利用而发生的人们之间经济关系的法律反映。经济利益关系日益变化，土地权能划分就日益细致，地权类型就日益增多。