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原标题：【舒立观察】超越城市规模之争

延迟已久的中央城镇化工作会议日前举行。此次会议与中央经济工作会议时间相续、规格同高，足见决策层之慎重与重视。会议提出的六大任务，具有鲜明的问题导向特征，现实针对性颇强。《国家新型城镇化规划》经过修改亦将出台。被新一届政府视为“中国未来最大发展潜力”的城镇化有望提速。

城镇化与工业化、信息化、农业现代化一道，被称作中国现代化建设的“新四化”。改革开放以来，尤其是市场经济被确立为经济体制改革的目标以来，中国经济迅猛发展，包括劳动力在内的生产要素空前自由流动。城镇因其规模收益（或称集聚效应）而获得飞速发展，中国城镇化水平迅速提高。官方数据显示，城镇化率由1978年的17.92%上升至2012年的52.57%，其提升速度之快、涉及人口之广，在全球城镇化进程中实属罕见。中共十八大以来，决策层更加重视城镇化，将其看作解决“三农”问题的重要途径、推动区域协调发展的有力支撑、扩大内需和促进产业升级的重要抓手。领导人多次做出坚定的表态，而得力的政策亦次第推出。

然而，中国渐进式改革模式具有先易后难的特点，城镇化亦不例外，也正处于攻坚期、深水区。目前，政府、学界和公众对城镇化的原则与方向取得了基本共识，但对许多具体问题仍然存在分歧。一个突出事例便是城镇化路径之争。“中小城市派”与“大城市派”观点针锋相对，争论旷日持久，至今仍不时激化。

“中小城市派”认为，加快发展中小城市和小城镇，符合中国经济发展水平低、农村人口数量多、分布区域广的国情，特别是农村人口逾6亿，大量农村富余劳动力亟须转移，大城市的劳动岗位不可能满足如此庞大的需求；大城市高昂的生活成本和严格的户籍制度使农村劳动力无法融入城市生活，而大城市也无力为他们提供足够的社会保障和公共服务，并产生了交通拥堵、环境污染等诸多问题。因此，他们主张就近、分散的城镇化，寄望于重点发展中小城市和小城镇。

“大城市派”则认为，实践已经证明，这种思路并不成功。中小城市及城镇致命的缺陷是经济效率偏低,不足以引致产业集聚,难以形成产业配套能力和相应的物流、金融、技术等服务条件。数据表明，倾斜小城镇还会导致土地资源浪费。因此，大城市才是“真方向”。不过，对于发展何种大城市，此派内部也有不同意见，有的人士钟情于一大批百万人口级别的大城市；有的学者则主张在未来20年里拥有20座到30座2000万人口以上的超大城市。

两派主张均持之有故，也均有所不足。“中小城市派”看到了种种现实约束，但却采取了静态思维方式，未能看到户籍、土地和社会安全网等方面的改革若能取得突破，许多阻碍农村人口流向、融入城市的因素将大为削减。“大城市派”有力论证了大城市的经济合理性，其观点符合城市起源与发展的基本逻辑。然而，对“中小城市派”屡屡指出的“大城市病”，他们或采取回避态度，或以“大城市的总收益足以覆盖这类成本”来回应，或归结为这只是城市管理水平的问题。这显然不够有说服力。

两种观点并非纯然口舌之争，而是基于对既往城镇化道路的反思。“中小城市派”的思路长期占据主导地位。计划经济时代极端化的“靠山、分散、进洞”自不必说，即便在改革开放初期，这一思路依然得以延续，“七五”计划继续坚持“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，可称典型。直到2000年制定的“十五”计划才提出“大中小城市和城镇协调发展的城镇化道路”。实践与认识如此曲折，而现实挑战又异常严峻，激烈的争论自然难以避免。

时至今日，我们需要超越城市规模之争。它已经过多耗费了才智之士的精力。各执一端、非此即彼的争执实属无谓。大中小城市拥有不同的经济、政治、社会、文化功能，不可偏废，过去如此，未来亦如此。正如本次中央城镇化工作会议所指出，“城镇化是一个自然历史过程”。推进城镇化必须“遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程”。此次会议要求“优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展”，反映了决策层在这一问题上的认识有新调整。

过往争论，在一定意义上是城镇化主导力量之争。传统思路似乎认为城镇化进程可由政府主导，城市空间布局、人口规模、产业结构均可由政府设计。从“三线建设”凋敝的片片厂区到今日座座“鬼城”，我们已经为这种指导思想付出了沉重代价。当然，强调市场的“决定性作用”，并不排斥政府的“更好作用”，核心是如何顺市场之势而为，体现政府的责任。加速推进土地制度改革，改进城市治理，才是目前应当着力之处。

说到底，超越城市规模之争，需要真正以人为本，推进以人为核心的城镇化。对城镇化业绩最有评判资格的，是生活在一座座城市里的居民。对于城市规划、重大工业项目和重要景观改造等事关生活、生产、生态的重大事项，他们应当拥有最终发言权，这应当体现为切实的制度安排。官员应对当地居民负责，其权力应受到基于法治制度框架的约束。

只有这样，地方官员才有正向激励，推进当地户籍和社会福利制度的改革；只有这样，官员才会积极明确并尊重私有产权，不时引发冲突乃至流血事件的强拆现象才能从根本上得到遏制；只有这样，居高不下且有增无减的地方债务才会受到约束，个人获得提拔一走了之却给当地留下一堆烂账的“拆拆市长”们才会有所收敛；只有这样，地方官员才会抑制大拆大建的冲动，“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美好愿望才能成真；只有这样，可持续发展才有可能推进，以“尽可能减少对自然的干扰和损害”。

在先进国家，城镇化主要是一个经济问题，甚至可简化为城市规划问题，但是，对于新兴加转轨的中国来说，城镇化与全面深化改革紧紧缠绕在一起，城镇化水平取决于国家治理水平。只有全面推进改革，政府才能尽职地履行此次城镇化工作会议所列职能，如创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理，中国的城镇化才能“目标正确、方向对头，走出一条新路”。

（来源： 财新《新世纪》作者 胡舒立 ）