失效的调控

特大城市人口数量屡屡突破规划目标。城市增容费、清理“三无人员”等行政色彩浓厚的调控措施屡遭诟病，“控制人口”目标本身也备受争议

人口数量的快速增长，让大城市感受到了前所未有的压力，各地纷纷采取不同措施控制人口规模，但人口数量突破规划目标的现象仍在大城市屡屡出现。

数据显示，2010 年底上海常住人口为2301.91 万人，大大超过了“十一五”规划中提出的 2010 年常住人口 1900万人的目标；2010 年底北京常住人口 1961.2 万人，提前 10 年突破《北京城市总体规划（2004—2020 年）》中确定的 2020 年1800 万人的目标。

“人口控制”节节败退，问题出在哪儿？有人说，根子在于调控人口规模没必要，更不可行。

“各国城市发展的历史表明, 人口聚集是城市化发展过程中必然要面对的普遍现象, 发展中国家、发达国家概莫能外。人口大量涌入，势必给城市的基础设施、居住环境和劳动就业等带来巨大压力，所以对人口规模进行调控有其必要性。”段成荣指出，莫斯科、巴黎、纽约、东京和首尔等国际性都市也都曾遭遇人口暴增的挑战，但是它们通过一系列措施对城市人口规模加以调控，缓解了压力，使城市步入有序、可持续的发展轨道。

但调控并不意味着采取强制手段限制外来人口。近年来我国一些城市政府连连出手，却仍难挡住人口激增的势头，专家们认为，问题的症结就在于这种调控总体上处于“无序状态”。

对整体和局部关系重视不够。任何一个城市，都不能离开所在国家及所在区域的整体经济、社会、人口发展状况来讨论自身的人口规模调控问题。段成荣说，“如果大城市所处的区域内存在巨大发展差异，大城市的经济社会发展一枝独秀而周边城市却相形见绌，比如京津冀地区，出了北京就能感受到显著的差距，这样的状况下，要想阻止流动人口迁入是非常困难的。”

过度依赖行政手段调控人口。改革开放之前，户籍制度是限制农村居民进城的主要途径。但随着改革的深入，流动人口自由度不断提高，户籍渐渐失去了对人口流动的约束，这时调控理应转向依靠市场手段进行，但由于各地对大城市人口发展规律认识不足，城市增容费、“限购”、清理“三无人员”、禁止“地下室出租”和居民住房“群租”等行政色彩浓厚的调控措施又相继出台，“这些措施虽然在短期取得了一定的效果，但是副作用很大，带来了新的矛盾，也为寻租提供了可能，手段看似严格，实际效果却很有限。”宋迎昌说。

调控目标设定和资源配置不协调。为缓解大城市人口压力，不少地方都提出要推动人口向郊区转移，比如北京，自1993年就确定了14个卫星城、29个中心镇和140多个建制镇的发展布局，计划将产业功能和人口向卫星城分流。但产业布局却没有围绕调控目标做出有效的调整，主要的就业机会、基础和公共设施仍大量集中在城市核心区，直接导致了人口居住空间与就业空间分离，造成大规模的人口朝夕性移动，加剧了城市运行的紊乱。