新一轮土改必须脱钩土地财政

来源:地产中国网综合 2013-09-11 08:17:00

土地制度改革是经济社会转型期永恒的话题,特别是在当前土地问题牵扯面广、土地财政备受争议的背景下,对十一月份将召开的十八届三中全会有关土改问题的讨论与期待成为热点。事实上,有关中国土地制度改革的导向问题,相关讨论中已经有了基本轮廓:有关农村建设用地流转的问题以哪种方式解决?城镇化“热”起来了,下一阶段中国城镇化的用地问题是何种导向?吸引了全国人民眼球的房地产市场问题,政府的态度及改革方向为何?这些问题将成为近期及未来相当长一段时间土地制度改革的核心内容。

农村建设用地流转

以小范围试点模式推开

农村建设用地流转的话题在中国已经讨论了数十年,从根源上看,这是个综合性问题。农村建设用地流转之所以会成为问题在于中国的城乡土地二元产权机制。这个机制按照制度经济学家的理解,缘于国家机器对农村剩余的占有,联系到中国特殊的建国历程及发展历程,二元产权制度在过去几十年的发展“合理但不合法”。其合理性在于从国家整体来看,抽取农村剩余发展核心城市和核心产业,有助于经济体的快速复苏;其不合法性在于农村土地是中国农民的生存之基,如果市场化全面铺开,农民仍然面临着与市民不一样的市场机会,从法理角度看是行不通的。

正是基于此,有关放开农村建设用地流转的呼声越来越大,以至于业界对《土地管理法》修改的期待也重点围绕该方面展开。然而,期待已久的《土地管理法》改革没有如期出台,但这只是一个时机问题,农村建设用地流转从长期来看,必然是要放开的。应值得探讨的是,放开的方式为何,放开的时间点如何把握,放开又是以哪种节奏、以一种什么样的递次顺序应对中国差异巨大的地域特点。

从根源上看,公开的土地一级市场稳定性与地方政府赖以为生的土地财政,决定了上述问题的答案。地方政府通过土地财政进行区域发展,基础在于城市土地的有限性及政府对土地市场的垄断。如果农村建设用地可以合法流转,这个市场将变为一个“次公平”的市场,在这个市场上政府的竞争力无疑是无法保证的,这就成为地方政府管理市场能力的挑战。决定农村建设用地能否全面流转的关键,在于能否有效解决上述核心问题。

从当前的中国国情来看,土地财政短期内无法有效退出,因此,农村建设用地流转也必将以一种小范围试点的模式推开,事实上有关尝试一直在江浙一些发达地区进行,相关的制度探索也一直在推进,但是作为一个具体制度的改革,必然是“服从且服务于大局”。

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