转变观念推进新型城镇化建设进程的目标

来源:中国环境报 2013-08-26 17:07:00

中国的城镇化是迄今为止世界上人口数量最大的城镇化,在这大规模的城镇化进程中,面临着诸多问题,中国的城镇化任重道远。中国的城镇化发展呈现出哪些特点?城镇化的现状引发了哪些矛盾?在城镇化过程中怎样协调生态环境问题?国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任、城市化问题专家李铁就上述问题为参会代表进行了解答。
  
  ■城镇化进程快城市发展不平衡
  
  2011年,我国拥有城市市辖区人口超过400万的城市14个,城镇区人口超过5万的建制镇772个。2012年,我国城镇化率由2000年的36.2%增至52.6%;城镇总人口由4.6亿增至7.1亿,年均增长近2080万人,按现在的增长速度来看,2030年城镇总人口数将达到近10亿。这些数据都直观展现了中国城镇化面临的严峻现状:发展迅猛,城镇人口增加迅速,城镇规模不断扩大。
  
  中国城镇化的现状远不止数量庞大这一点。中国城镇化水平存在着明显的区域间差距。中西部地区的城镇化明显滞后。2011年数据显示,东部与中西部城镇化水平相差14~18个百分点。同时,从报告中的数据我们可以看出,现阶段中西部地区的农民工人数增长较快,速度远快于东部;且在中西部地区务工的农民工占农民工总量的比重逐年上升。“这种现象的产生是由于近年来中西部地区大城市的发展,能源、资源产业的发展,在这样的发展趋势下,大量农民工回流,加快了中西部地区的城镇化。”李铁表示。
  
  从国家角度来讲,城镇化的建设过程,是一个生态文明水平提高的进程,但同时城镇化的核心依旧是农村人口向城市和小城镇转移的过程。李铁特别提出,在宏观地把握人口转移进程的同时,应注意到城镇化这个人口转移的过程,这并不是富人的迁徙、核心生产力的迁移,相反是一些教育程度较低,科学文化素质较低的落后地区农民向城市迁徙的过程。在这个迁徙过程中,他们的就业、居住、面临的生态环境、城市政府给予的容量和生存空间大小等问题都是需要国家政策指导。
  
  中国的城镇化进程也有着比较显著的特点。这些特点的存在也导致了中国城镇化进程中的诸多问题。
  
  从数据上可以看出,中国每年有2000多万人口转移到城镇,如此规模宏大的人口转移数,世界上并无前例,所以中国的城镇化进程并无经验可循,只能在摸索中找准适合自己的道路。
  
  中国独特的体制也有别于西方资本主义国家。李铁在报告中强调,“中国城市发展的体制和国外有根本的差异,而体制问题所带来的制度问题,也不是简单地学习技术方法就可以解决的。”中国有户籍管理制度、土地管理制度和等级化的城市管理体制等。这样的制度导致大量资源向高等级的城市集中,城市发展出现严重不均衡的状况。
  
  
  中国城镇化还有一个突出特点:后发劣势。我国现在所提出的环境要求,从我们主观观念上已经向发达国家看齐,我国城市建设的体系、形态也都以欧美国家现代化作为参照,但现实中我国的城镇化依旧面临着要解决低收入农民的进城、生存、工作、生活等问题。我们应当正视这种后发劣势,要积极研究怎样让几亿农民在城市化进程中承担应当的角色,怎样才能不把他们排斥在公共服务体系之外。
  
  我国城镇化是非农就业过程。非农就业过程依赖于传统的制度优势,实现劳动力、土地、环境等3个低成本。李铁在报告中指出,我国城镇化过程中,应更加重视环境保护,努力不让环境问题成为未来10年、甚至20年之内中国经济增长的一个最大的制约因素。
  
  ■协调城镇发展矛盾推进新型城镇化进程
  
  我国每年有近2100万人口迁移进城,而这些迁移人口并没有享受到城镇居民的基本公共服务。城镇人口中有约2.3亿农业户籍人口,还有7300万城镇间流动人口,享受公共服务与城镇户籍居民有较大差距。“他们如果没有享受到城市基本公共服务,就会形成长期的两地就业和居住的行为,把大量的消费行为转到农村,内需也带动不起来。这就是我们的人口数量型增长与质量型增长的矛盾。”李铁表示,我国城镇化率每年提高1.4个百分点,数量型扩张亟待转变。

现阶段城镇建成区用地扩张速度快于其吸纳人口的速度,使得土地依旧保持粗放型的扩张,这样就势必与土地节约型利用之间产生矛盾。1997年,国家颁布了最严格的耕地保护政策,土地按计划指标向下分配,但是十几年运行的结果怎样呢?李铁介绍说:“我国人均用地2000年为130平方米,到2012年增长到142平方米。显然我国土地的利用价值不但没有提高,土地使用的粗放性反而增加,环境问题未见好转,反而更加突出。”
  
  解决就业的低成本和保护环境面临的高成本的矛盾日益突出。根据预测,到2020年城镇人口约8.5亿,2030年城镇人口约9.9亿。未来城镇人口增长带来的就业压力,需要低成本的就业空间。“十八大提出了新型工业化道路,也就意味着我们要走一条高附加值的、高技术的、高资本的工业化道路。可是如果走高技术的、高资本的工业化道路,它必定会以牺牲劳动力就业作为代价。如果我们所谓的新型城镇化以牺牲劳动力就业为代价,那么我们未来以什么样的工业来容纳这些新增的城镇人口?如果要实现传统的工业化发展道路,那么意味着我们的环境保护将面临巨大的监管压力。这依旧是非常严峻的现实。”李铁表示,如今各地纷纷提出建设生态城市、绿色城市、低碳城市等,抬高了城市门槛,我们又面临高成本的城市发展现实,这也就和就业低成本需求产生了矛盾。
  
  
  我国依旧是以传统工业发展模式为主的经济发展模式,服务业的发展和城镇化水平严重不符。国际上城镇化率达到50%时是服务业高速增长时期。发达国家服务业增加值占GDP比重是工业增加值占比的2~4倍,我国仅为0.98;德国是世界制造业最发达的国家,德国的城镇化率为70%,它的服务业占GDP的比重是工业占比的2.5倍。我国服务业占GDP比重较同等收入水平国家滞后10个百分点左右,比下中等收入国家滞后5个百分点。
  
  “本来城镇化应该实现人口的高度密集,促进服务业的高速发展,用服务业来逐步地替代工业。服务业是无烟产业,它对环境的贡献最大。但是恰恰我国的东部地区,城镇化率都发展到61%了,还在强调工业化为主导的一个发展远景目标,同时中西部地区也在纷纷仿效。如果继续延续这种发展模式,我们的环境问题很难解决。现在环境保护的压力越来越大,调整产业结构对我国来讲非常重要。”李铁表示。
  
  
  ■推进各项制度改革促进发展观念转变
  
  “环境问题,仅从技术层面来研究,解决不了环境保护的长期发展需要。研究环境问题,必须研究制度问题。制度问题决定政府公共支出决策的方向和重点。我们的体制是一届政府一届官员,一届决策和一届投资。短期行为决定政府投资行为的表面化,一定要建所谓的地上工程,盲目模仿一些大城市的典型。我们深层次的、看不见的这些更关系到长远民生的环保工程,就很难得到重视。这些问题只有从制度改革上才能根本解决。”李铁说。
  
  研究城镇化问题,核心也是改革。未来我国城镇化改革的目标是促进两个模式的转变,即从数量型增长向质量型发展转变,从粗放扩张型向资源集约型转变,最终实现城镇发展模式的转变。这个转变的思路强调以人为本,摒弃见物不见人的城镇化理念,解决人的基本公共服务问题。李铁认为,主要有以下几个方面的改革:一是户籍管理制度的改革;二是推进农业转移人口享有城镇基本公共服务;三是推进土地管理制度改革;四是推进行政区划调整和城镇管理制度改革;五是建立保障城镇政府公共财力的财税管理体制;六是推进城镇基础设施投融资体制改革;七是促进产业和城市融合;八是推动新型城市规划和管理。
  
  解决城镇化进程中出现的环境问题,要通过改革制度模式,来树立政府长期发展目标和遏制短期行为。“这个改革,作为环保部门的政策研究部门,应该把它放在一个非常重要的地位,不仅仅从环保部门自身入手,还要在国家大的制度框架下,通过改革和外部环境的塑造,使环境保护的要求真正融入到经济社会发展各个环节中。”李铁说。
  
  我国现阶段的财政税收分配体制和城镇行政管理体制,突出的一个问题是地方事权与财权不匹配,导致基层没有充足的资金治理污染。“建立保障城镇政府公共财力的财税管理体制,要给基层政府足够的财力保障解决自身的公共服务问题,包括环境保护。这样才有可能吸纳更多人口到这里来享受基本公共服务。”李铁表示。
  
  推动新型城市规划和管理,包括环境规划管理也应该是城镇化制度改革的重要内容。李铁认为,环境规划不应该仅仅强调技术内容,同时要强调经济社会政策的内容;不仅要解决怎么向上要钱的问题,还要完善制度空间,为未来融资提供可能性的问题;城市环境问题,不应仅仅停留在一个短期的保护上,而且还要研究未来可能对城市和经济社会造成的重大社会隐患。“从这个角度研究,提出一个可行的和城市发展规律相结合的环境政策才是环境保护部门的当务之急。”李铁强调。
  

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