本期嘉宾：

孟晓苏 1998年房改课题组组长、中房集团理事长

宋会雍 上海中原研究咨询部总监

郭凡礼 中投顾问产业研究部经理

崔新生 CCVI中国价值指数首席研究员

【编者按】：

今年以来，上海、北京、广州和深圳等诸多一线城市屡现“地王”。地王频出背后，土地财政成为隐形推手。

审计署数据显示，在抽样调查的18个省会和直辖市中，有17个承诺以土地出让收入来偿债，比例高达95%，但与此同时，2012年6000亿元的土地出让净收入连支付地方债的年利息都不够。那么，在地方债不断高企的背景下，地方政府靠“卖地”还债能撑多久？

现 状

“地王”轮番上场

调查数据显示，上半年全国306个城市共交易土地1500多宗，土地出让金达1.13万亿元，同比大幅增长六成

“万科坚持不拿地王这个原则。”万科总裁郁亮6月底对媒体发表了一通感慨，“我们宁可饿着，也要退出这种疯狂游戏。”

话音刚落，地王却频频“花落”万科。从6月底到现在，万科先后在上海、广州和重庆拿下了3处“地王”，合计支付的款项超过100亿元。其中，7月3日，经过323次加价，万科以48.7亿元的价格拿下了张江高科技园区一处地块。

7月4日，雅戈尔以接近3亿元的价格拿下了宁波市鄞州区姜山镇的国有建设用地使用权。此前在今年5月，雅戈尔曾合计花费19亿元拿下了宁波的4处地块。

不止是市场大佬万科和以做服装出生的雅戈尔，近期的市场中，业界密集地看到了不少地产公司获得地王的消息，且大都溢价很高。最新的案例是，据报道，“7月11日，上海闵行区梅陇新中心A街坊地块被中海地产集团有限公司以总价37亿元拿下，成交楼面价为18739元/平方米，溢价率达到115%。至此，中海地产成为闵行区的新地王。”

但光鲜的地王背后，不是没有风险。一方面，在“钱荒”、银行信贷收紧的情况下，业界担心房企到底有没有资金和实力支付如此巨额的交易金。另一方面，有消息显示，有关部委正在加大对闲置地的处置力度。国土资源部副部长胡存智近日对媒体表示，当前的土地市场存在着供地者和用地者达成“默契行为”的情况，通过违规出让等手段，导致大量土地囤积在用地者手中，长期不开发或开发不足，“目前国土部已经选择了可能存在违规情况的‘特殊’地块284宗，在相关省市的协助下，正在对这些地块进行调查分析”。

事实上，“地王”的背后，受益的或许永远是依赖土地财政的地方政府。调查数据显示，上半年全国306个城市共交易土地1500多宗，土地出让金达1.13万亿元，同比大幅增长六成。其中，北、上、广三地经营性土地出让金已接近去年全年的水平。即便地王最终流产，也能收缴巨额的滞纳金。

话题一

土地财政扮演啥角色

政府通过卖地获得巨额收益，但由于缺乏监管，卖地收益分配不公，对于教育、医疗、社会保障不能达到应有的投资额度

“人人喊打”的土地财政并非天生就这么可恶。一个被大家忽视的理想“路径”是，土地财政可通过土地出让金获取公共事业的发展资本，也能集中纳税人的财富，通过转移支付，投入到开发区域的基础设施建设及公共配套设施之中。

事实上，这一点在官方文件中早就有涉及。比如，2011年8月2日，财政部就联合教育部发布《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》，明确“土地出让收益中计提的教育资金，将成为各地计算财政性教育经费的重点来源，各地通过招标、拍卖、挂牌和协议出让获得的土地出让收益，扣除支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出等费用后，取得土地出让净收益后，其中的10%需用于教育支出”。

然而，实际操作中，在不少二、三线城市，业界听到的声音往往是地方政府的“大干快上”，如越来越豪华的地方政府行政办公楼宇、越来越高的地标等。对此，甚至有观点称，“现在的土地财政就是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前的发展方式。形象地说，就是‘寅吃卯粮’。”

那么，土地财政在如今的中国经济发展中和地方政府的财政体系中到底扮演了怎样的角色？到底是有弊有利，还是有弊无利？抑或，到底是谁在期望着土地财政的长久不衰？

孟晓苏：改革开放后，土地本身由无偿划拨变为有偿使用，这是一种进步。地方政府依靠土地财政获得的资金进行区域基础设施建设，改善区域投资环境，提高了区域发展水平。但后来，地方政府出现了单纯以地生财，出让土地收入占政府收入比重过大，且政府没有借鉴国外物业税的经验，造成了地方财政对土地的过分依赖。这两年在一些地方，土地税收占到了地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

尤其是，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，又急需发展资金，“土地财政”更是成为政府收入主要来源。

宋会雍：土地财政可让区域超前发展。但土地财政的弊端更明显，尤其是在监管方面。比如，政府通过卖地获得巨额收益，但由于缺乏监管，卖地收益分配不公，对于教育、医疗、社会保障不能达到应有的投资额度。同时，因为监管缺失，造成“政绩工程”频出，滋生了贪污腐败。粗放的土地财政管理模式，还使得地方政府养成了“花钱如流水”的习惯。而由地价推升的高房价更成为重点民生问题。

郭凡礼：任何事物都有双面性，土地财政在某种程度上也有其好的一面，但是就目前实际情况来看是弊大于利。其有利一面主要集中在土地财政缓解了部分地方政府财政紧张的情况，对一些地区缺乏自然资源、产业经济发展滞后，没有特色和竞争力的企业来说，土地财政十分重要，开发房地产在某种程度上也带动了当地就业或者经济的一时繁荣。

话题二

能否撑起地方债

土地资源有限、国家宏观调控不放松，土地财政将逐渐退出舞台。转变地方政府对土地财政的依赖还在于转变顶层制度设计

据财政部公布的数据，今年第一季度房地产交易带动地方财政收入增速明显，收入达到17428亿元，同比增长13.7%，但同期的中央财政收入14606亿元，同比则下降0.2%。

而据报道，“2010年底，政府性债务大约有40%要靠土地收益来偿还，而现在，部分地区这一比例已经超过一半，地方政府债务偿还高度依赖于土地收益；与此同时，土地出让收入增幅在下降，部分地方政府的土地收入越来越不能满足偿债需求，偿债压力正进一步加大。”

清华大学中国与世界经济研究中心主任李稻葵(微博)近日更是直言，土地财政是“当前冲击我们金融体系安全的一个核心问题”。他具体解释，银行现在有自己的风险管理体制，但是必须要看系统风险，“系统风险来自于哪里？来自于整个实体经济。当前实体经济最大的风险就是土地财政的风险”。

那么，在清晰可见的地方债重压面前，中国的土地财政还能支撑多久？

孟晓苏：首先，还是要客观地看待地方债问题。地方债是最近四、五年形成的，资金主要用于城市基础设施建设，形成了大量的良性资产，改变了一些地方一穷二白的状况。我们要看到地方债产生的合理性。同时，地方债修建的基础设施，有一些配套的设施没有跟上，这个时候如果上楼撤梯，基础设施建设就难以推进，造成资源浪费，因此原有的基建还不能停。在债务压力加剧，土地财政收入下滑的状况下，必须寻找新的出路。显然，一次性的土地财政是不可持续的，也无法满足。

郭凡礼：土地财政难以有持续性，这与地方政府出卖土地的模式有很大的关系，一次性长期合同，当期受益，后续无望，对地方经济后续发展缺乏有效支撑。土地资源有限、国家宏观调控不放松，土地财政将逐渐退出舞台。转变地方政府对土地财政的依赖还在于转变顶层制度设计，改变对地方政府政绩考核方式等来促进地方产业的可持续发展。

崔新生：地方债根本不会对土地财政构成压力。首先，在实业、制造业低迷的情况下，地方政府的收入来源只能限于土地出让金等所谓土地财政的收益，及外部的招商引资。这种情况短期内难以改变，且地方政府的执政思维也不会完全改变。其次，中国地方债根本不会构成太大威胁，因为投资的主体中央政府的信用评级完全能得到保证。即便最终地方政府真的出现了破产，也留有“豁免”这条后路。

话题三

如何改变“卖地成瘾”

未来地方财政收入应该是依靠自身的存量土地创造财富，不能再单纯依靠低价收地、高价卖地，这样一种剥夺农民的方式筹集资金

在土地财政面前，地方政府往往会成为外界讨伐的对象。不过，财政部科研所所长贾康(微博)在2011年曾发表观点称，“土地财政”不能完全责备地方政府，完善的分税分级体制的建立有利于土地财政问题的解决。

“现在很多地方政府的短期行为跟制度没有配套到位有关，土地财政便是典型的例子。”贾康当时说，“从国际经验对比来看，实施分税制的地方政府，其主要支柱财源也是不动产，但却有规范的房地产税，即物业税。”他认为，如把这个制度推出去，地方政府有了稳定的支柱财源，就会专心致志地优化本地投资环境，改进提升公共服务质量。

这实际上从一个侧面说明了，解决土地财政和“卖地瘾”，不仅要地方政府自觉关注这个问题，斩断愈发套牢的土地财政、政府收益、开发商及银行获利的利益链，也要更高层级的行动。

那么，具体来看，解决“依赖土地财政”的难题，到底要涉及哪些领域的改革？

孟晓苏：首先要进行金融机制改革，引进金融工具，依靠REITs做缓冲，用REITs来化解地方债。REITs可以帮助政府将固定资产售卖给社会资金，政府可以选择反租继续使用。中国的存量资金巨大，以保险业为例：它的资金年收益率是3.7%，而REITs在国外最低的收益率也在7%到8%，利用这个证券化工具，一方面盘活了资金存量，提高了资金利用效率，另一方面又可以重新恢复地方政府的融资能力，缓解地方债压力。

将地方债转化为社会资金持有，通过这个方式就可以将社会存量资金转化出来。打个比喻就是小伙子愁娶，大姑娘愁嫁，我们需要搭一个鹊桥，或者说建立一个非诚勿扰的平台，让资金方和持有物业的地方政府在平台上牵手。REITs作为基金又可以上市流通，又会起到充实资本市场，激活股市的作用。

除了金融方面的改革，房产税的改革也将会是重点。地方的土地财政，在房产税出台前，不能硬性取消，地方政府需要财政来源。土地财政用于的基础设施建设是群众生活和经济发展所必须的，房产税可以逐步地替代土地财政。不过，征收房产税也要逐步推进，不能一蹴而就，一刀切。

未来地方财政收入应该是依靠自身的存量土地创造财富，不能再单纯依靠低价收地、高价卖地，这样一种剥夺农民的方式筹集资金。

郭凡礼：房地产市场历来是“调而难控”，中央和地方政府的利益不统一，调控措施难以发挥实质性的效果，最后发挥根本性作用的恐怕还是在于市场自身规律调节，但目前放任楼市发展必然是一个巨大隐患，因此政府强调消费、调结构就在于化解风险，减少对房地产的投资，加快对土地财政改革。

话题四

扩内需能否成改革契机

虽然改革土地财政是必要的，但在进一步完全完善分税制及其他配套举措，乃至中国的经济结构之前，相关方面改革的速度或不会太快

最近，市场中最热的词莫过于“李克强经济学”。按投行巴克莱资本的理解，“李克强经济学”的具体政策会将中国推向“临时硬着陆”，即未来3年，中国的季度经济增速会降至3%，在那之后，中国经济应能迅速反弹。最终，在未来10年内保持每年6%到8%左右的经济增长。换一种说法，就是挤水分、调结构、简政放权、布局城镇化等。

事实上，据新华社5月14日报道，国务院总理李克强在国务院机构职能转变动员电视电话会议上说，要实现今年发展的预期目标，“靠刺激政策、政府直接投资，空间已不大，还必须依靠市场机制”。

这些种种强调扩内需的举措和先前投资驱动为主的方式都有所不同。而这是不是也会成为改变对土地财政过于依赖的契机？

郭凡礼：国家对土地财政进行整改，若能够取得实质性的进展，对楼市最明显的改变可能是开发商拿地价格的下降，同时结合整改的深入，各种税费的减少，建房成本有所下降，因此地价对房价的助涨之力将下降，房价持续上涨的压力增大。相对而言，一二线城市住房供需缺口大，除非人口流动、区域经济发展格局有所调整，否则短期内难以改变高房价的现状。

崔新生：扩内需的同时，还是要保证中国经济的增长。这意味着，中国经济未来仍不得不需要“三驾马车”中投资来拉动经济。进而，这将在一定长的时间内保证土地财政的地位。因此，可以预计的是，虽然改革土地财政是必要的，但在进一步完善分税制及其他配套举措，乃至中国的经济结构之前，相关方面改革的速度或不会太快。

话题五

切割土地财政能降房价

要想真正调控楼市，使房价趋于稳定，还是要将房地产市场拉回正常的需求轨道，而不是成为追求投资回报的炒作商品

中国国际经济交流中心区域研究部副研究员马庆斌最近表示，土地财政的病根在于两点，一是“寅吃卯粮”“今天把树种了，至于说5年后树死不死，后面政府或后面的老百姓有没有更多债务上的承担，它是不会考虑的，即风险在于没有责任的归属”。

其次，土地财政的风险就在于房价。一方面，房价越来越高，老百姓买不起房，民怨越来越大。另一方面，商业越来越萎缩，“比如超市，包括很多老百姓创业平台较低的那些，小的商业现在都干不下去了，实际上背后都是因为地价过高导致的房价过高，房价过高以后就使租金过高”。

江苏的一位小型房地产开发商负责人也多次在和《国际金融报》记者聊天时直言，“不要问房价为什么这么高？首先，要查一下这块地的地价到底有多高？我们开发商交了多少税？”

那么，如地方真的不再那么迫切地依赖土地财政，房价就会趋于稳定？

孟晓苏：影响房价的因素，第一是供求关系，第二是结构，第三是通货膨胀。房价的高低走势，业内通常说短期看供求，中期看结构，长期看通胀。所以不能简单地说地价高，房子就贵。并且，房价高指的是商品房价格高，商品房与保障房应该分开，不能混为一谈。关系民生的保障房建设，主要依靠政府地价收益的资金，同时，商品房建设费用有很大一部分是拆迁费用，以及建保障房的补偿费用。

宋会雍：地价对于房价的影响是直接的，但不是决定性因素。在以投资为主的房地产市场当中，房价越涨，房地产市场越火热，投资客涌入炒房形成房地产泡沫。因此，要想真正调控楼市，使房价趋于稳定，还是要将房地产市场拉回正常的需求轨道，而不是成为追求投资回报的炒作商品。

郭凡礼：地方政府对于土地财政的依赖，造成弊端很多。包括对于地价的抬高和加剧楼市房市的泡沫化。土地财政遭受打压后，在一定程度上，会让地价的上涨有所收敛。

但最关键的是，地方政府依赖土地财政是站在自己的利益角度上，因此在没有转变经济增长模式，没有找到新的经济增长点之前，打压土地财政这个目标很难完成。（来源：国际金融报）