日前，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议分组审议了此前国家发改委主任徐绍史所做的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》（下文简称“《城镇化报告》”）。

分组审议中，有不少委员表示，中国的城市城镇化，首先要明确是“人的城镇化”，充分发挥市场的作用，降低城市化的速度，更多利用市场无形的手，避免沦为“市长的城市化”。

蔡昉委员提出，国务院正在制定的城镇化发展规划是否可以适当地放慢今后十年城市化速度的预期，不要每年继续以一个百分点增长，比如0.8%也可以，因为城市化速度与经济增长速度也有相关的关系，归根结底“城市化也是经济增长一个伴生的结果。”

此外，有与会委员亦表示，与城市化相配套，地方政府还应大力推进配套产业发展，避免形成类似拉丁美洲的贫民窟现象。

“市场的”还是“市长的”？

据徐绍史介绍，2000年以来，中国的城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年城镇化率达到52.57%，与世界平均水平大体相当。这对一个长期以来的农业大国来说，显然是个巨大的变化。

《城镇化报告》透露，2010年底，发改委即会同财政部、国土资源部、住建部等14个部门启动城镇化规划编制工作。在大量前期研究、实地调研和专题研讨基础上，起草形成了规划文稿。

“目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善中。” 徐绍史称。显然，中国的城镇化进程还将行进在一条快车道上。

不过，多位参与分组审议的委员表达了自己的担忧。有委员称，目前地方政府对城镇化寄托了更多的期望，希望在城镇化过程中能够拉动内需，成为应对当前经济下行的新的引擎，进而给城镇化“增加了过多的历史责任”。

的确，城镇建设可以带来巨大的投资和消费需求。

据测算，2003年-2008年，中国平均每增加一个城市人口的同时，约产生了50万元的城镇固定资产投资。而且农民变市民后，需求结构会发生很大变化，吃、住、行等各领域对经济都有巨大的拉动。因此，现在有些地方政府看到了这个“好处”，出现了建大规模的农民城，将城镇化理解为“建城造市”，不顾自身经济实力大搞造城运动等。

彭森委员表示，国家关于城镇化的指标，实际上在“十二五”是一个预期的指标，但地方已开始把城镇化的指标层层下达、层层加码。

“有的省认为本省的城镇化率比国家平均城镇化率低，所以全国年均增加1%，我们就要增加1.6%，落实到地市有的还要搞到1.8%，这里就有盲目性。” 彭森委员说。

多位参与分组审议的委员均表示，城镇是工业化的产物，是社会经济发展到一定阶段的必然结果，不能简单地作为应对当前经济增速下滑的新的经济增长点来推动，更不能当做保持投资规模、振兴经济的工具看待。

“过去曾经在这方面，我们是有教训的。”乌日图委员回忆道。

2008年美国“次贷危机”引发的国际金融危机，曾使中国出口受到很大影响，当时就有一种观点叫做“堤外损失堤内补”，即通过扩大内需、弥补外需损失来提振经济。

乌日图委员认为，扩大内需本身并没什么问题，国内消费市场是中国经济发展的基础和动力，但作为应对经济衰退的工具来推动，既违反了市场经济发展的规律，也不会有预期的效果。

“同样，如果把城镇化作为提振经济的工具来看待，很容易忽略城镇化发展的内在规律，偏离城镇化发展的正确方向。” 乌日图委员称。

有委员表示，城镇化绝不是把村庄改造成城市，而是农业人口向城镇的迁移，是资源要素集聚和经济发展意义上的城镇化。其他国家的发展过程表明，城镇化与经济发展具有高度的内在关联性。经济的发展调动了人口的集聚和城镇化，反过来城镇化的发展又对经济发展起到重要的拉动和促进作用。

“城镇化的推进与经济发展的程度要匹配，城镇化如果超越了经济发展水平，会由于缺少产业支撑出现空心化，其结果必然是人去楼空一身债。” 乌日图委员表示。

还有参与分组审议的委员以拉丁美洲城市化进程为例，墨西哥和巴西在上世纪五六十年代城镇化率就超过了50%，但由于产业发展跟不上，出现了城市人口过度膨胀、就业困难、城市配套公共服务严重不足、贫民窟涌现等一系列严重的“城市病”。

“我们一定要吸取这些教训，尊重经济发展规律和城镇化发展的规律，切不可一哄而起，搞运动式的城镇化建设。”有委员称。

对此，严以新委员也表示了相同的看法。他提出了一个根本性问题：“我们搞的是市场的城镇化，还是市长的城镇化？”而给出的答案则简单明了——中国要尽可能地走市场的城镇化道路，避免以城镇化为目的一味地追求GDP增长。

而蔡昉委员则给出了具体的政策调整建议，在他看来，国务院正在制定的城镇化发展规划是否可以适当地放慢今后十年城市化速度的预期。

蔡昉委员表示，“预期可以适当放低一些，不要继续以每年一个百分点增长，比如0.8%也可以，因为城市化速度与经济增长速度也有相关的关系，归根结底城市化也是经济增长一个伴生的结果。”

坚持“产城融合”

在《城镇化报告》中，对于与城镇化相伴生的产业化进程，亦提出了相应的思考。

徐绍史表示，随着国内农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高、资源环境瓶颈制约日益加剧、户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，过去主要靠高投入、高消耗、高排放的工业化、城镇化发展模式难以为继，“必须走以提升质量为主的转型发展之路”。

对此，多位参与分组审议的委员均表示了认可。有委员表示，中国推进城镇化，最为突出的问题是农民工的问题。

“按照城镇化率50%来计算包括2亿农民工，这2亿人算在城市人口中但又不完全是城市人口，比例非常大。让这类人真正进入城市，真正地成为市民，应该是城镇化的一个重要任务，也是未来城镇化的一个重要标志。”马瑞文委员表示。

而这批农民工进入城市，最关键的一个问题就是就业。在马瑞文委员看来，要使得这批农民工成为“有业农民”，在城市里有职业的农民。农民进了城，无论是长期的还是临时的，都有一份职业，最好是长期的、稳定的职业。

但是，目前的情况正好与之相反。农民工或者是被动转为市民的人，其生存技能普遍较低，很难适应城市的劳动力市场需求。

“我们了解到有些地方，被占了土地以后转为市民的这些人虽然有工作了，但是签署的合同就是两三年，有些老板明确表示这个是高科技产业，他们只能看看门或者做一些辅助性的工作，三年之后就辞掉他，辞掉他以后让他干什么去？” 陈喜庆委员表示。

因此，在陈喜庆委员看来，如何能够使农民工和被占了土地以后转为市民的这些人继续就业，就成为中国城镇化进程中最大的一个挑战。因为城镇化需要产业支撑，农民工的市民化最重要的是要有稳定就业。

“这里面就涉及到我们在城镇化的设计上，怎么样科学合理地将农村人口的转移、经济发展的规划以及产业规划布局结合起来。” 何晔晖委员称。

据她介绍，应根据各地区的人口情况、居住情况，从国家到省里，以及到地市，统筹规划一些中小城市的布局，以及它的产业布局，“只有项目摆在那了，这个地方的经济发展起来了，人才能跟着过去”。

辜胜阻委员也表达了相同的看法，产业发展是城镇化的基本前提，也是稳定就业的重要保障。要明确城市的产业定位，紧密结合自身的资源禀赋、区位条件和产业基础，因地制宜，科学规划，真正培育起具有鲜明特色和较强竞争力的优势产业。

而产业主体培育方面，要为中小微企业营造良好的发展环境。在以产业发展促进就业的基础上，政府应构建进城人口的职业培训体系和创业扶持体系，提高进城人口的就业质量，让其更好地融入城市，同时帮助外出打工的农民工回归创业带动就业。

“要防有城无市的过度城镇化，城镇化缺乏产业支撑，避免使新市民变游民、新城变空城的‘拉美化陷阱’。” 辜胜阻委员表示。

而来自香港的全国人大代表刘佩琼则以上个世纪六七十年代港英政府开发新界的事例，来说明产业与推进城镇化之间的重要匹配关系。

据她介绍，新界开发之初都是农村地区，港英政府的做法是先把那里定位为工业区，政府负责把公路建好，之后开始建公共房屋，这两个依托的是产业。有了产业、有了基建、有了住房后，很重要的是要把基建和市场联系起来，没有市场承接产业，那都是空的。

“我刚才提了几个方法，一方面可以请城市企业到这里来投资，另一方面是政府投资，还有是鼓励自己乡镇的人进行投资，”刘佩琼表示，“所有这些投资先要找到市场，没有市场的带动，根本不可能。产业、市场才是基础，没有这两个，城镇化就是空话，也是不健康的”。

而在《城镇化报告》中，对此亦有正面回应。徐绍史表示，中国推进城镇化进程，将“坚持产城融合，繁荣城镇经济，加快产业转型升级和服务业发展壮大，统筹产业功能和居住功能，促进城镇化与工业化、信息化良性互动”。