1994年，我国的土地出让基本上还都是采取划拨的方式，取得土地的企业、单位基本上没有多少拿地成本，土地的增值收益相对较大。而在1992、1993年，我国部分地区一度出现房地产泡沫，房地产投机情况严重，国家土地资金收益大量流失。可以说，这个条例的出台正是为了扭转这个局面。

四级累进税率的征收模式就是在这个条例中确定，并保留至今。条例规定，转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，均为土地增值税的纳税义务人，都应当缴纳土地增值税。

为了保证这个条例的落实，1994年1月1日，还出台了24条的实施细则，其中对如何计算增值额、如何扣除费用、什么样的情况免征等等具体问题都做了具体规定。

“这个税种的出发点是好的，政府试图通过税收的方式来规范土地市场，但现实的大环境却无法让这个税种达到目的。”中国社科院经济所研究员汪利娜告诉记者，房地产企业自然不愿意缴纳这笔税款，想尽办法打通政府关节。而对税务机关来说，这个税种的征收非常复杂，导致征收不顺。

各种各样的避税措施纷纷出现。有的开发商将整块土地化成几小块，分期开发，一拖就是10年。因为开发周期越长越不容易算清应税额度；有的开发商取得预售许可证多年，但捂盘惜售；有的开发商在项目结束之后马上将公司撤销，让税务部门找不到纳税人。

也许正是由于这些原因，土地增值税的征收总额一直都不大，其在土地收益中的占比也一直很小。

这个问题也困扰着税务部门。

2006年12月底，国家税务总局发出《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，要求各地税务部门严格进行土地增值税清算，比如规定对取得销售(预售)许可证满三年仍未销售完毕的房地产项目，要进行土地增值税的清算，而按照土地增值税条例，房地产项目结束之后才清算土地增值税。

2010年5月，国税总局再次发文，要求各地进一步做好土地增值税的清算工作，文件中再次增加对开发商避税的应对措施。

国税总局两次发文都对市场造成了不小的震动。也引来众多开发商的集体抗议。