张国胜称，长期以来，政府认为中国作为一个特大的发展中国家和一个转型时期的国家，现阶段基于生产力发展水平和对效率的需求，还没有能力承受制度改革过程中农民工的基本权利保障和城市公共服务享受的资金需求，无法将农民工市民化作为现实目标。所以，农民工市民化的最核心难题就是其市民化过程中的社会成本问题。

农民工市民化的成本有多高?2005年，中国科学院估计每进入城市一个人，需“公共支付成本”约为1.5万元。2006年，建设部调研组称，每新增一个城市人口需要增加市政公用设施配套费，小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元(不含运行和管理成本)。2009年，张国胜认为，东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元与9万元，内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为6万元与5万元。

之后，中国发展研究基金会(2010)认为中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告指出，推动城镇化，一个农民工市民化的成本为8万元。

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如何理解“农民工市民化的成本”?

如何定义“农民工市民化”?如何理解“农民工市民化的成本”?

国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告称，“农民工市民化是指务工经商的农民工在打工地定居并最终融入城市公共服务体系，转变为当地市民，这是一个长期的过程。”“农民工市民化的成本是指实现农民工在城镇定居所需要的各项经济投入，也即要让农民工享有与本地市民相同的各项权利和公共服务所需的公共投入”。

该课题报告还称，“市民化过程中政府、企业和农民工个人都需要一定的投入，其中政府部门的投入主要是提供各项公共服务的支出，例如提供城市公共基础设施和各种社会保障的费用。企业的投入相对较少，主要是为市民化的农民工提供更加稳定的工作条件和更普遍的福利。作为农民工个人要在城市定居，也要负担更高的生存和发展费用支出”。该报告主要讨论农民工市民化过程中需要政府投入的成本。由此可见，这里所说的“农民工市民化的成本”是需政府埋单的支出，而不是农民工在城市里的日常生活消费。《农民工市民化的成本测算》课题报告执笔人金三林(国务院发展研究中心农村经济研究部研究员)、许召元(国务院发展研究中心企业研究所副研究员)接受北京媒体采访时称，“根据基本公共服务的内容，我们测算时主要包括六项成本：1、农民工随迁子女教育成本。2、医疗保障成本。3、养老保险成本。4、民政部门的其他社会保障支出。5、社会管理费用。6、保障性住房支出。其他还有一些公共服务的内容，但这六个方面是最主要的组成部分。”“具体来说，以农民工随迁子女教育成本为例，国家对义务教育经费的投入包括教师工资、学杂费、教科书费用、公用经费、教学设施、校舍改造等各项费用支出，具体可用‘生均事业费’来表示，其中小学和中学阶段的生均事业费有所差别。例如，嘉兴小学生生均事业费为5000元/人年，中学生为8000元/人年。”金三林、许召元称，“在大中城市，特别是农民工较多的城市由于教育资源有限，随着儿童增加需要相应新建学校，这是一项重要支出。例如武汉市2008年新建了一所容纳840名小学生的学校，共投入2500万元，中学的投入更多。这里简单假定增加受教育儿童需要增加相应比例的校舍。但新建校舍以后，每年都可接纳相同数量的儿童入学，因此每个儿童分担的费用会显著降低。”