5年博弈

自1986年《土地管理法》出台以来，有关部门已经对该法进行了3次修改。2008年，《土地管理法》又一次被列入全国人大修法计划，随后，国土部组织了专门负责修改《土地管理法》的班子，并明确要将同年10月十七届三中全会上确定的“创新土地管理制度”内容落实到法律修改中去。

2009年6月，由国土部完成的《土地管理法》修改意见稿报送至国务院法制办。据媒体报道，当时国土部对《土地管理法》的数十个条款都提出修改意见，涉及到集体土地管理改革的，就有保护土地所有权、土地承包权、建设用地使用权、宅基地使用权、抵押权，完善土地确权、登记、发证，以及土地年期和续期等。

本报获得的一份来自国土部政策法规司的资料显示，在当年完成的修改意见稿中，国土部指出《土地管理法》存在的主要问题包括，对农地征收补偿标准偏低、中央与地方事权划分不合理、违法占用耕地严重，并将其主要归结于责任追究体系不健全、缺少明晰的产权制度、相关制度不配套、缺少经济调控手段等原因。

对《土地管理法》提出的修改思路，除了明确要保护集体土地所有权、承包权、建设用地使用权、宅基地使用权等方面外，还明确应缩小征地范围、划定永久基本农田、对保护耕地特别是基本农田的农民给予补贴，实行耕地先补后占制度，允许集体土地进入市场流转，将集体土地提高至与国有土地同等的地位，把土地出让收益更多用于对失地农民的社会保障和农村基础设施建设等。

现在看来，这些修改意见涉及到集体土地管理的方方面面，只可惜事隔3年多，最终送交全国人大常委们的《土地管理法修正案 (草案)》只剩下了一条改动——有关征地补偿标准的第47条。究其原因，曾多次参与《土地管理法》修改讨论的中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田称，“在此前的多轮讨论中，各方都有自己的立场和观点，讨论起来没完没了”，修改工作也被迫一拖再拖。

国土部政策法规司人士的进一步解释是，面对各种观点一直争论不休，相关部门考虑到当务之急是对当前矛盾较为严峻的土地征收补偿问题进行规范，才决定先集中精力对《土地管理法》的第47条内容做原则性的修改，而不做大范围的修订。

在去年底闭幕的全国人大常委会上，国务院法制办主任宋大涵也对此做出类似的解释。国务院法制办决定先修改集体土地征地补偿的法律问题，还有一个重要的原因是，温家宝总理2012年两会期间，提出制定《条例》是本届政府任期“一定要做，不留给后人”的一项主要工作任务。

据本报了解，在全国人大常委会对《土地管理法修正案(草案)》的初审中，部分人大代表认为，只对第47条内容做原则性的修改，很难对现行僵化的集体土地管理制度有所触动；也有代表提出，征地补偿标准设定还需要进一步细化，多种原因使得草案在初审中就没能通过，只能往后推延。