土地政策制定和实施领域存在的主要问题之一就是“头痛医头、脚痛医脚”，中国土地勘测规划院院长郑凌志的眼里，现行土地政策的制定和实施模式仍未摆脱救火队式、运动式的模式。就今后的土地政策走向，这位专家表示，完善征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例，规范政府的征地行为等仍是首要任务。

近日，国土资源部发布了《中国土地政策蓝皮书》，中国土地勘测规划院承担了该项课题的研究。

“救火队式、运动式的土地政策制定和实施模式，虽迫于无奈且缓一时之需，但从根本上来说缺乏从战略管理角度进行基础理论的积淀。”郑凌志说，只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，且阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。

郑凌志建议从基层吸取好的成功做法，将其上升为政策法律。他认为，近年来，国土资源部部署了一批试点，一些地方取得了较好的成效。比如，成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制；浙江、云南等地的利用低丘缓坡地搞工业化和城镇化建设；广东“三旧改造”等低效用地“二次”开发及节约集约用地试点等。

郑凌志说，征地制度改革、集体建设用地流转，单靠地方政府推动是不能完成的。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及到土地收益分配格局的调整，这些都需要在国家层面进行系统设计。

郑凌志透露，党的十七届三中全会后，在土地制度改革方面，很多地方和基层进行了自发的探讨，如很多地方都出台了集体建设用地流转条例或管理办法，但由于土地权利受限等方面的原因，得不到土地使用者的认可，流转的量很有限。

“征地制度改革虽然国土资源部层面部署了缩小征地范围试点，但地方表现出的兴趣不大，而对于试点中附带的征转分离兴趣很大；在城乡建设用地增减挂钩中，地方突破试点范围，以获取土地使用指标为目的，忽视农民权益。”郑凌志认为，这说明改革进行到这个阶段，已经触及到一些地方的既得利益，如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本时间也更长，集体建设用地流转会减少地方的土地出让收入。

郑凌志说，自下而上的在现行法律框架内的诱致性制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。

就今年的土地政策走向，郑凌志透露，首先是完善征地制度，此外，允许农民或集体经济组织在符合规划的前提下，参与城镇经营型项目的开发；制定集体建设用地流转收益分配办法，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配比例等。同时，完善土地有偿使用制度，促进存量土地的盘活、再开发利用也是政策的重点。