推动传统产业转型升级，发展新产业，构筑新支柱，是中山产业新旧动能转换的内在主线，也是中山产业和城市形态升级的必由之路。无论新旧产业发展，都需要土地空间作支撑，但中山在产业空间上却面临着难题。中山市是全省唯一一个土地利用总体规划“减量城市”，按照国际惯例，一个地区土地开发强度的警戒线为30%，到2018年，地区土地开发强度已达39.3%，依赖新增建设用地支持经济社会发展的传统模式已难以为继。

今年8月，中山市在黄圃镇召开全市低效工业园区升级改造现场会，对全市低效工业园改造工作作了新一轮部署。这是继《中山市城市更新管理办法》《中山市旧厂房升级改造实施细则》《中山市旧村庄旧城镇全面改造实施细则》等城市更新新政生效实施后，中山召开的首个低效工业园改造工作专题会议，发出的信号十分清晰：向存量要空间，推动土地利用从“增量扩张”向“存量优化”转变。当天系列城市更新新政策实施后的首个“工改工”项目也在现场会动工，新一轮低效工业园改造攻坚战正式打响。

●南方日报记者 雷海泉 廖瀚

困局

项目“落地难”，用地问题占多数

向存量土地空间发起攻坚，这在工业城市已不是新鲜事。自2014年起，中山市就曾针对闲置土地处置工作出台《中山市闲置土地处置实施办法》系列政策文件。2016年，中山市委、市政府总结分析制约中山发展的四个“难以为继”问题时提出：以土地扩张为主的发展模式难以为继。这一年，中山市当年工业增加值增速6.5%，增速已连续4年下滑，相比2012年，增速下降约8个百分点。另一方面，从2012年至2016年，中山市新引进项目数量持续增加，项目用地需求不断增长。

2015年，中山市国土部门曾公布全市招商引资落地难项目情况表，在落地难项目中，涉及用地问题的超过五成。

中山产业与土地空间的矛盾困局，与中山特殊的“市—镇”行政体系有一定关系。在中山的招商引资工作中，镇街主导力量较大，工业用地开发利用也以镇街为主。部分镇街在工业用地的统筹利用、供应管理、供后监管力度不足，土地“三规”不符，导致土地闲置、低效用地，“有项目无用地、有用地无项目”的现象较为突出。

梳理近五年来中山有关用地政策的改革，有两个节点值得关注：一个是在2016年，中山市推出《关于促进低效工业用地盘活利用的实施意见》，将六类工业用地定性为低效工业用地，并提出盘活利用低效用地的途径和措施，包括对土地使用权人自行改造提供了扶持奖励资金等，为低效用地治理提供指引。

另一个比较大的节点在2019年，中山治理低效用地的力度进一步加大。当年，中山启动《中山市国土空间总体规划（2020-2035）》编制工作，在当年召开的编制工作动员会上，“土地管理”成为高频词。会上，中山市委书记赖泽华直接点题：能不能解决土地管理问题，关系着中山能否打赢经济翻身仗、实现重振虎威和长远可持续发展。2019年，中山市成立国土空间规划委员会，当年出台国土规划政策超过25份，土地管理和城市更新政策体系得到重塑。

在补齐政策领域短板的基础上，中山拉开了低效用地治理工作实施的大幕。2020年，中山实施“三个年”，其中一个为“项目落地年”，用地保障被放在了突出位置，重点在盘活存量和推进镇村工业园改造上下功夫，坚决向闲置用地、批而未供用地以及镇村低效工业用地开刀、开战。镇街是中山发起用地管理改革的主阵地，中山市委十四届九次全会明确提出，要大力拓展镇街产业发展空间，加快镇村低效工业园区改造和城市更新，并确定小榄、古镇、东凤、黄圃等镇街试点先行。

突破

向低效用地“开战”，亩均论英雄

今年8月6日，在一声汽笛巨响后，位于中山市黄圃镇马新工业区内的创志工业城“工改工”项目正式动工，桩机铛铛作响，在园区内打下改造工程的第一根桩。按照改造计划，项目将打造成为总建筑面积约37万平方米，集生产、科研、办公、仓储融为一体的“花园式”工业科技园区。项目建成后，该工业园区容积率将从原来的0.33跃升至3.5，增加近10倍，年产值预计提升4倍。

黄圃镇是中山的传统工业重镇，用地需求突出，同时，产业转型升级的任务也较重。黄圃镇的产城转型现状是一个缩影，对于以制造业为支柱的中山而言，要推动制造业和城市形态向高端跃升，就必须向低效用地“开战”，而镇村工业园就是这种低效土地的主体。在过去近40年的发展历程中，中山市形成了多个层次的工业园区。据工信部门调查统计，目前中山市内有70个工业园区散落分布在各镇街，占地总面积超过38万亩，其中工业用地总面积19.2万亩，在已批的工业用地中，容积率1.5以下的占六成。过半园区以传统产业为主导，仅两成园区的战略性新兴产业（新一代信息技术、健康医药和高端装备制造等）初具规模。与一些周边城市相比，中山现有的园区亩均销售收入和亩均税收相对偏低。

对于中山而言，低效工业园改造已不是一项单纯的空间改造工作，更是地区的产业升级的一项攻坚任务。2020年，中山市工信局发布《中山市产业体系重构工程实施方案（征求意见稿）》，提出树立“亩均论英雄”理念，实施产业用地亩均效益综合评价，形成激励和倒逼机制，加快淘汰低效、落后产能，提升亩产效益，打造更多“高产田”“亩产英雄”。同时，以小榄、古镇等镇街先行试点，打造一批镇村工业园区升级改造示范园区。具体目标为未来五年拆除整理不少于5万亩低效工业园，腾挪出工业用地3万亩，打造一批“万亩千亿”高能级产业发展新载体。

截至今年3月底，中山市重点改造项目中的三乡白石、黄圃大岑等4个千亩级低效工业园升级改造项目已开展前期工作，东区沙岗村等旧村庄旧城镇改造项目稳步推进。今年以来，中山已批准改造方案45宗，面积超过1600亩，完善历史用地手续多宗，预计新建高标准厂房230多亩，亩均税收较改造前增长5倍，小榄天集、绩东二工业园、黄圃创志等一批项目已动工改造。

实施低效工业园形态改造只是第一步，除了高产出，改造工作还要为园区导入新的产业资源。中山市城市更新部门提出，中山将围绕广东省重点发展的20个战略性产业集群和中山市重点发展的新一代信息技术、健康医药、高端装备制造三大战略性新兴产业，结合园区实际，为园区开展强链、补链、拓链招商。

◀记者观察

中山工改：没有退路 唯有向前

位于中山最北部的黄圃镇大岑工业园区，是中山最早与佛山顺德家电产业实现共振的区域，工业区内，集聚了打破家电配件及成品生产企业。近年来，与大岑工业园区一河之隔的顺德区，村级工业园升级改造工作正席卷全区。“工改工”是顺德村改工作的主线，在已明确改造方向的村改项目中，“工改工”面积占比约70%。

村改、工改浪潮已跨河而过。作为黄圃镇工改试点之一，大岑村级工业园“三旧”改造项目已被纳入中山市北部产业园规划范围，总规划更新改造面积为4830亩，首期改造范围1061亩（改造面积754亩）、新建建筑面积125万平方米。项目目标为打造“可复制可推广的千亩低效工业园区改造示范样板”，重点发展智能家电、高端装备制造等先进制造业、新一代信息技术产业、检验检测等现代服务业，引进技术含量高的家电、绿色家居产业，引进数字化、智能化的集成电路软硬件、机器人及其智能制造装备，打造“百亿智能家居制造基地”。

与佛山相比，中山旧改工作全面启动的时间相对较晚，先行一步的佛山村级工业园改造工作，某种程度上，为中山提供了一些经验。

同样以制造业起家的佛山，在产业和城市形态上，与中山有着一定的相似性。以顺德区为例，区域内的村级工业园区同样存在着土地开发强度高、村级工业园工业用地占比高、产出与税收贡献低的共性问题。当2018年顺德启动村改工作时，全区382个村级工业园占全区工业用地近70%，但产出比不足30%，仅贡献税收不足5%。

村改工作涉及面广，在推进村改工作过程中，顺德作了多项探索，还获得了省级部门的支持。除了出台《顺德区村级工业园升级改造实施意见》等系列文件，2019年，省发改委印发《佛山市顺德区率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新试验区实施方案》，顺德获得多项与村级工业园改造相关省级支持事项。最终，顺德探索出政府直接征收型、政府挂账收储型、政府统租统管型、企业长租自管型、企业自主改造型、政府生态修复型等建设改造模式。

目前，中山低效工业园改造工作仍处于初步阶段，在基本完成了工改工作主体政策框架的基础上，中山正加快完善相关配套政策，探索符合中山实际的工改路径。今年上半年，中山陆续出台了支持低效工业园区改造完善用地手续、鼓励实施更新改造、优化城市更新流程等政策，优化审批流程，简政放权，配套出台了基础数据调查等13项操作指引，拟定了城市更新资金筹集使用等配套细则，同时正加快出台工业项目“放管服”和“高标准厂房”等配套政策，形成盘活存量低效工业用地的合力。

环顾珠三角，除了佛山和中山，广州、东莞等珠三角城市也已先后启动新一轮工改。2019年，广州市启动村级工业园整治工作，出台《广州市村级工业园整治提升的实施意见》，提出对村级工业园采取分类整治，到2023年打造出一批生态优良、产业高端、功能完善、运营专业、经济效益可观、社会效益显著的典型示范园区。东莞市于去年启动实施“工改工”三年行动计划，计划三年完成3万亩改造目标，清退落后产能，引入新兴产业资源。

对于土地空间更为紧缺的中山而言，无论是从自身发展还是区域竞合的角度来看，低效工业园区改造都是一场没有退路的战斗，唯有向前。

■数读

中山低效工业园改造一览

目标

2021年新增及盘活用地不少于3万亩

整备1000亩以上的连片用地不少于7块

其中2000亩以上的不少于4块。

进度

今年以来 已批准改造方案45宗，完善历史用地手续多宗，预计新建高标准厂房230多亩，亩均税收较改造前增长5倍， 小榄天集 绩东二工业园 黄圃创志 等一批项目已动工改造。

今年上半年 出台支持低效工业园区改造完善用地手续、鼓励实施更新改造、优化城市更新流程等政策，配套出台基础数据调查等13项操作指引，拟定城市更新资金筹集使用等配套细则，正加快出台工业项目“放管服”和“高标准厂房”等配套政策。

■基层实践

小榄镇绩东二社区：

啃下“硬骨头”锌铁棚将变现代化厂房

沿着升级改造中的小榄工业大道，一路穿过小榄镇绩东二社区，道路两旁连片分布的工业园区正在发生新的变化——6层高的高标准现代化厂房逐步取代连片的锌铁棚厂房，智能制造逐渐淘汰原有的低端产业。作为小榄工业区的重要组成部分之一，绩东二社区的工业用地正在进行自我升级。

改变是逐步发生的。2019年，绩东二社区智能锁具产业园一期工程投入使用，吸引了智能锁行业龙头——杨格锁业入驻；2020年，绩东二社区智能照明产业园一期投入使用；2021年，智能锁具产业园三期工程将于9月份开工建设，预计明年投产。

这个原先经济基础较为薄弱的社区，通过低效工业园改造，逐渐走出了一条村集体增收与产业升级的新路。这一切，要从7年前说起。

“没有市场定位，没有产业规划，碎片化的土地满足不了发展需求。”绩东二社区经联社常务副社长、中山市绩东二工业发展有限公司董事长张全辉这样概括彼时绩东二社区的用地情况。2014年，经商多年的张全辉将自己手上的企业交付给下一代，回到社区担任绩东二社区居委会主任。通过对绩东二社区的集体建设用地情况展开调查，他发现，绩东二社区约1600亩集体建设用地多为锌铁棚，主要进驻的是小型五金、抛光等低端产业。

实行工改，将锌铁棚改造为高标准现代化厂房，既可以增加产出，又可以吸引企业入驻，这是一条看似简单可行的办法。但在工改背后，村民积极性、资金来源、产业升级三个问题，是张全辉和社区的同事们真正要啃的“硬骨头”。

为了征得村集体同意，张全辉跟村民们算了一笔简单的经济账：改造前锌铁棚一亩5万到6万元的年收入，在改造之后将接近30万元一亩。经过反复沟通，村集体达成了实行工改的共识，此后各项改造均取得了超过97%的表决通过率。

下一步，张全辉需要确定的是工改推进的方向。“很多人对工改的理解，就是厂房从一层改造为六层，面积变大了，产业也变多了”，张全辉说，“但工改能否取得成功，最重要的是传统产业能否完成升级。”

经过一段时间的调研与讨论，2016年以来，绩东二社区逐渐制定了新的发展规划：引进智能锁具项目，打造智能锁具产业园；引进智能照明项目，打造智能照明产业园；通过收入分成等方式大胆与企业合作，解决资金问题的同时，实现产业园硬件设施升级。

多年的努力逐渐取得成效。2018年以后，绩东二社区各项改造规划逐渐成熟，并陆续投入实施。

今年，为了给社区融资、筹集更多发展资金及引入高质量产业项目创造条件，绩东二社区根据《中山市旧厂房升级改造实施细则》，自愿申请将智能锁具产业园项目的一部分集体建设用地转为国有建设用地，并通过协议出让的方式供地到集体名下的全资子公司，让土地以更灵活的方式入市。走得早，也走得远，绩东二社区多年来的努力，正在为中山村级工业园改造提供了一个鲜活样本。

■访谈

中山市黄圃镇党委书记梁泳辉谈统筹推进平台规划、土地整备

力争5年迈进全市制造业第一梯队

中山市于8月6日在黄圃镇召开全市低效工业园区升级改造现场会，现场会上，《中山市城市更新管理办法》等城市更新新政于今年实施后的首个“工改工”项目——黄圃镇创志工业城项目正式动工，黄圃镇也由此成为中山新一轮低效工业区改造工作的先行镇街之一。

开展低效工业园改造工作，是黄圃镇破解土地之困的重要手段，而在改造工作的背后，黄圃镇还有着更宏大、系统的布局。近日，黄圃镇党委书记梁泳辉接受了南方日报专访，介绍了该镇低效工业园改造和相关工作情况。他表示，推动低效工业园改造是黄圃产城转型的第一步，未来，黄圃将在产业平台规划、土地整备、旧改时序上加强统筹，重整优化区域产业空间，导入更多具有引领作用的优质产业项目，激活产城升级新动能，矢志不渝坚持发展制造业，将智能家电、智慧家居作为产业的主攻方向，力争用5年时间迈进全市制造业第一梯队。

●南方日报记者 雷海泉

做大做优产业空间提升区域发展承载力

南方日报：黄圃镇是中山市北部的工业重镇，工业发展起步早，土地开发利用也较早，开展低效工业园改造对全镇产业和城市发展有何作用和意义？

梁泳辉：从辖区面积来看，黄圃镇在中山市镇街队伍中排名靠前，用地增量空间相对较大。目前黄圃正围绕中山北部产业平台规划建设，加快打造千亩连片产业用地，为产业发展提供新支撑。同时，黄圃镇也是中山发展起步较早的工业强镇，部分区域开发时间早，土地开发利用强度较高，这也导致地区产业用地存量空间也较大。目前全镇有低效工业用地规模超过1.5万亩，改造需求迫切。

黄圃镇地处粤港澳大湾区腹地，区位优势明显。近年来，随着深中通道、南沙港铁路、广中江高速等重大交通项目的建设，黄圃成为中山市唯一拥有“一港一铁五路”（黄圃港、南沙港铁路、广中江高速公路、东部外环高速公路、黄圃快线、民古公路、南三公路）多式联运优势的镇街，区位优势进一步放大，对优质项目的吸引力也在增强。此外，黄圃镇地处珠三角家电产业黄金走廊，在制造业转型升级浪潮中，家电产业也将迎来广阔的发展空间。

经济发展形势持续向好，黄圃镇内企业用地需求明显增多，寻找发展空间欲望强烈。但随着土地政策约束加紧，未来可新增建设用地有限，开展低效工业园改造，将是黄圃破解土地之困的重要手段，通过向存量要空间、要增量，为企业提供足量的空间，同时这也是黄圃镇做大做优产业空间，增强区域承载传统产业转型升级和新兴产业发展能力的重要机遇。

年内启动千亩旧改3年建200万平方米高端厂房

南方日报：黄圃镇是中山市今年实施系列城市更新新政后，率先启动低效工业园区改造工作的镇街之一。在探索开展改造工作中，黄圃镇做了哪些探索？有什么经验可供参考？

梁泳辉：按照计划，黄圃镇将在今年内重点启动1000多亩土地的“三旧”改造，力争3年建设超200万平方米高端厂房。日前，创志工业城项目已经正式动工，项目将在3年内建成37万平方米工业厂房及配套用房。此外，黄圃正推进的“工改工”项目共8个、旧城镇改造项目1个，其中大岑村级工业园正在编制《大岑片区城市更新片区策划》并初步选定意向合作单位，文明工业园正在筹备编制《黄圃镇新丰南（新糖、文明）片区城市更新片区策划》。

面对数量较大的改造任务，在吃透读懂中山市系列城市更新新政的基础上，黄圃镇还积极学习借鉴佛山顺德区、南海区以及中山市内其他先进镇街的旧改工作经验，并逐步形成了具有“黄圃特色”的低效工业园改造和旧改路径。一是提升工作协同能力，变部门“单打独斗”为多部门“联合作战”。针对镇内重点“三旧”改造项目，分别成立工作组，由党政班子成员担任负责人，每月调度，集中反馈问题、商议对策，确保项目快速高效落地。二是精选合作伙伴，打造可复制、可持续的示范项目。强化产业导入能力的考量，主动招引经济实力雄厚、改造经验丰富、孵化功能强的企业作为合作单位，同时鼓励企业自改，力求主体稳定、后续资金充足。三是加快审批流程，全面推行资料预审机制。对纳入计划的旧改项目，部门提前会商预审。四是强化市镇联动，从意向单位筛选到项目实施推进，黄圃镇全过程加强与市城市更新局、自然资源局等部门沟通。五是设置腾挪区域，为企业升级提供“缓冲区”。针对连片改造项目，首先协调或建设企业腾挪区，确保企业在改造期间生产不断。

通过学习和实践，黄圃镇干部深刻地感受到，旧改工作需要下“绣花功夫”，在推进旧改工作中，除了建设高标准厂房，新工业园还必须做到产业上同步规划、空间上融合布局、功能上产城一体，实现环境、景观、产业、产能“四大升级”。

旧改与招商同步推进储备一批“上楼”项目

南方日报：目前黄圃镇低效工业园改造工作总体进展如何？改造工作要达到什么目标？

梁泳辉：事实上，自2019年起，黄圃镇就将加快盘活镇村低效工业用地、推动旧厂房升级改造作为工作的重中之重。最初，改造工作以单体“工改工”为主，后逐步向单体改造与连片村级工业园改造同步模式发展。根据《中山市城市更新管理办法》《中山市旧厂房升级改造实施细则》等新政，黄圃镇未来将以低效工业园连片改造为主。在系列新政利好的推动下，企业参与改造的积极性大幅提升，“边改边享受政策”的情况较为常见。除了黄圃镇内企业，不少错过了顺德村改“头啖汤”的企业，也纷纷将视线转移到中山北部，积极参与到中山低效工业园改造工作中。

低效工业园改造的目的并不仅仅是建设高标准厂房，更重要的是要引进新产业。对此，黄圃镇有深刻的认识。产业未来的憧憬，就是今天努力的方向。黄圃镇清醒认识到自身产业“三多三少”痛点，即“配件企业多、成品企业少，代工企业多、品牌企业少，出租厂房多、自主创业少”。黄圃镇将乘着粤港澳大湾区高质量发展的东风，以低效工业园改造为契机，抢抓2035国土空间规划调整机遇，在平台规划、土地整备、旧改时序上加强统筹，以中山市北部产业平台（黄圃片区）优化城镇发展格局，全力建大平台、引大项目，争创全市低效工业园区升级改造示范点，力争5年闯进全市制造业第一梯队。黄圃镇已成立以旧改和招商两项工作为主业的工作专班，同步推进旧改和项目招商工作，聚焦智能家电和智慧家居等重点产业领域，加快引进具有引领效应的优质产业项目，力推家电产业与数字经济结合，储备一批适合“上楼”的项目，全力强链、补链、拓链，为地区产业和城市升级注入新活水。