共绘城乡新蓝图

来源:北京日报 2020-07-30 10:14:04

2019年4月28日,修订后的《北京市城乡规划条例》正式实施,其中第十四条提出:本市推行责任规划师制度,指导规划实施,推进公众参与。同年5月,北京市规划与自然资源委员会发布了《北京市责任规划师制度实施办法(试行)》,北京成为全国首个全面推行相关制度的城市。

截至2020年5月,全市16个区333个街乡镇中已有10个区签约了212名(首席)责任规划师,覆盖了195个街道、乡镇和片区。责任规划师下社区、进乡村,发动公众参与,整合各方资源,搭建共治平台,推动治理走向精细化,共绘城乡新蓝图。

规划师下沉

10多年前,规划师们还没这么接地气。 

2007年,为了开展《北京市中心城控制性详细规划》(01号片区)的公示活动,原北京市规划委员会将负责各片区的规划师命名为“责任规划师”,负责驻场讲解规划、接待来访居民答疑解惑。这也是体现国务院2005年批复《北京城市总体规划(2004年-2020年)》时提出的“落实公众参与原则”。

“给社区居民讲解时,心中是充满期待的,希望能听到各种意见和建议。但居民听了讲解、看了图纸,并没有对控规提出什么意见和建议,而是吐槽自己身边的各种问题:人行道被商家占了没法走,下水道箅子里全是垃圾臭不可闻,胡同路面坑坑洼洼,社区缺少活动场地……”北京市城市规划设计研究院教授级高工、北京城市规划学会街区治理与责任规划师工作专委会主任冯斐菲回忆。市规划院团队当时是东城区交道口街道的责任规划师。

面对居民吐槽,规划师们只能尴尬地回答:这个不是控规能解决的,我们会尽力反映给相关部门。

这种尴尬,是传统规划工作模式赶不上城市发展造成的。

“当中国的城市化进入下半程,越来越多的城市规划建设开始从增量扩张转入存量更新,发展理念上更加强调以人民为中心,关注人民群众对美好生活的需求与期待。”北京市规划和自然资源委员会副主任施卫良介绍,在这一背景下,城市规划的模式也在发生转变,从目标导向的终极蓝图思维转向问题导向的动态实施思维,从自上而下的精英规划转向自下而上的参与式协商式规划,从注重物质建设转向更加关注人的需求与体验。

其实,早在1981年,城市规划专家、与梁思成一起提出“梁陈方案”的陈占祥就在《建筑学报》上发表的《建筑师历史地位的演变》文章中写道:“建筑师再也不能高居艺术鉴赏的仲裁地位,他必须到群众中去,与群众结合,当群众的环境设计代理人。这并不降低建筑师的重要性,恰恰相反,更增加了建筑师的责任,更能够发扬他的创造性。”

到了城市发展进入存量更新时代,规划师下沉,不仅仅是为了形成更具民意基础的规划,还为了推动规划实施。

“当我们用治理思维来看待社区规划与街区更新,会发现仅靠空间规划设计手段,不可能解决全部问题,必须从规划、实践、运营、管理等多维度,以及政府、居民、中介组织、在地单位等多层面协同考虑,动员更广泛的社会力量参与其中,才能实现。”施卫良说。

访百姓 调众口

2008年7月,北京大街小巷张灯结彩迎奥运,交道口街道办事处挂出了几块展板,公示菊儿社区活动站的改造设计方案。

原来,在控规公示过程中看到居民们失望的表情,来自北京市城市规划设计研究院的责任规划师们不淡定了:我们能不能尝试解决一些居民身边的小问题?可喜的是,东城区规划分局、交道口街道也愿意促成此事,三方联手,解决居民反映最集中的“活动空间不足”问题,选择见效快的“菊儿社区活动用房改造”试水。

2007年菊儿社区活动用房完成装修,但因为不好用,闲置了一年有余:紧挨着社区活动用房的居民院里污水管道碎了,污水往屋里返。铺的又是木地板,下面全是臭水,屋里一股子霉味儿。

公示4个月后,有关活动用房的意见就有30多条。这么多不同的意见和建议听谁的?怎么实施才能让居民满意?公众参与,如何达成一致意见最棘手。

2006年,一位德国公众参与专家受邀来北京讲课,把民主协商的一种会议技术“开放空间”带入国内。

“这种会议技术有几个特点。”邀请德国专家来讲课的“社区参与行动服务中心”负责人宋庆华介绍。

一是可以让30人到上百人甚至上千人聚集在一个空间里,自行讨论、达成共识、制定行动计划。根据人数多少和话题的复杂性,会议时间可以是半天到三天。二是参会者一定是与主题相关的利益各方,越多元化越有效。参会者沟通、互动、合作、创新探索,认清面对的现状和寻找应对的策略。三是讨论最后一定要落在行动计划上,所以行动计划的制定是相关各方的联合行动。

东城区规划分局找到宋庆华。2008年11月24日,主题为“公众参与社区活动用房规划和有效利用——开放空间讨论会”召开了,足足用了两天时间。市规划部门、东城区规划分局、交道口街道、菊儿社区居委会和居民、街道其他社区代表共60人参会。

这么多人一起开会会不会搞砸?居民如果提出其他话题怎么办?两天的时间居民们待得住吗……“在会议正式举行的前一周,街道领导每天都会有不同的想法和疑问来问我们。”宋庆华说,会议前一天晚上,主办各方还在开会商讨。

值得欣慰的是,两天后,会议圆满结束。

“以前社区组织活动请居民来,这次,大家都是主动报名参加。”当时的社区干部说。

防水层重新铺设、污水管线修缮加固、木地板改成防滑大理石……8个月后,簇新的活动站落成,居委会干部、居民都体会到了满满的成就感,各级政府部门也看到了公众参与社区治理的潜力。该案例获得了住房和城乡建设部人居环境范例奖、迪拜国际人居环境范例奖。

到了2017年,在公众参与方面各方积累了一些经验。当年,朝阳门街道办事处把位于东四南历史文化街区的史家胡同博物馆交给市规划院运营。为此,市规划院组织了专门的团队,以博物馆为平台,引入各种社会力量,开展丰富多彩的公众参与活动。如老物件老照片展览、居民口述史收集整理、传统节日举办文化庙会等。在此过程中,发掘居民意见代表,培养了一批铁杆粉丝。

有了群众基础,一系列公众参与式规划项目陆续展开,如“咱们的院子——院落公共空间改善”项目,组织居民制定社区公约、小院公约,规划师和居民一起在胡同小微空间里建设“胡同微花园”,组织商户参与朝阳门南小街菜市场公共空间改造等。东四南因此赢得了中国人居环境范例奖。

2017年9月27日,《北京城市整体规划(2016年-2035年)》获批,围绕“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”这一重大问题,谋划首都未来可持续发展的新蓝图。围绕落实新总规,基于规划师们在朝阳门、东四等街道的试点实践,以“百街千巷环境整治”为抓手,东城区在全市率先推出了责任规划师制度。

方寸之地试牛刀

2020年6月,朝阳区芍药居北里二社区208号楼里贴出通知:楼前小微空间改造项目即将开工,最终设计方案也一并贴出。全楼居民欢欣鼓舞。

芍药居北里归属太阳宫地区,是建成30多年的老旧小区,人口密集、职业构成多样、老年人口占比高、公共设施存在短板、景观环境陈旧老化,被列入2020年全市老旧小区改造计划。

208号楼共24层,每层12户。楼前有点小绿地,但坐的地方不足,地面、座位都已经严重损坏,小区穿行人员和下楼乘凉的居民互相影响,大家都盼着能把这个地方改造改造。但这儿会被列入改造计划吗?怎么改?居民心里没谱。

去年11月中旬的一天,楼里的居民代表、普通业主、党员代表等七八个人接到通知,去社区开会。

“一进会议室,一堆人里有四五个陌生人。他们做了自我介绍,不是这个规划院就是那个规划院的,还有北京工业大学的,我们都挺奇怪的,这么专业的人来我们这儿干嘛?”208号楼党员代表、75岁的高书兰回忆。

原来,2019年下半年,朝阳区为每个街乡镇都配备了责任规划师团队,为避免只调研、不实施,举办了“微空间·向阳而生——朝阳区小微公共空间再生”系列活动,面向全区征集规模在200平方米左右、具有提升潜力的小微公共空间,并由国内首支从城市更新视角推动社区治理创新的专项基金“中社社区培育基金”给与资金支持,每个实施项目10万元。

由北京市城市规划设计研究院详细规划所主任工程师环迪任首席责任规划师的太阳宫地区责任规划师团队,选择了208号楼楼前小微空间改造项目参赛。

得知这些专业人士就是专门来听居民们的意见的,大家伙乐了,七嘴八舌说开了。

根据前期调研和居民座谈提的意见,团队形成了初步方案交由居民讨论,然后修改、讨论,再修改、再讨论。

第一稿方案里有两个空间可以坐着聊天,但居民们觉得第二个离楼太近了,选址改了又改;方案里设计了一个儿童活动区,居民们说,小区里已经有儿童活动场地了,楼前再设计一个太吵,放弃;方案里原计划建个车棚,大家说,有了车棚让谁停不让谁停?最后也只好暂时取消。

以前,看小孩的、遛狗的,都从楼前穿来穿去。方案里规划种一圈树,里面给居民设计了一个小聚聊天的温馨家园,外面修了一条通行的小路。以前有位理发的杨师傅经常在楼前开展义务理发活动,这次,也给他保留了专用场所。

“他们特别认真,三番五次地来。有一次一个小姑娘为了做人流量分析,在我们楼前蹲守了一天,从早7点守到晚8点,我们都挺心疼的。”高书兰说。“过去,你没地方提意见,提了人家也不听。现在,不但派来了专业队伍,我们的意见他们还都想方设法尽量满足,从设计上做的合理一些。政府这么重视咱老百姓,我们都特别高兴。”

最终,208号楼项目从全区16个入围项目中脱颖而出,入选5个受资助项目即将落地实施。

208号楼楼前小微空间改造,是责任规划师们实施的众多小微空间更新项目之一,也是他们所做的见效最快、群众获得感最强的工作之一。

优化的不止环境

“我们总是能听见群众在吐槽城市环境水平太差,如变电箱随意占道、马路总在拉拉链等,主要原因是市区政府的各个专业部门与最直接面向群众的街道办事处之间,工作机制没有理顺。”参与责任规划师实践多年,冯斐菲总结。

比如电力、城管、文旅、园林等按照自己的需求编制专项规划,每年按自己的计划往下落实,由于与街道沟通不足,即使不切实际或不合理,街道也只能被动接受、配合。而任务要求通常又很急迫,效果可想而知。

2018年,北京市探索党建引领基层治理体制机制创新,建立了“街乡吹哨,部门报到”机制。2019年2月23日又发布了《关于加强新时代街道工作的意见》,以理顺街道和部门的条块关系。

除了赋权街道,还要为其提供专业性的力量做辅助。推动规划宣传、规划咨询、规划编制下沉,责任规划师能够深入基层且长期陪伴。责任规划师制度于是在全市推开。

2019年5月10日,《北京市责任规划师制度实施办法(试行)》发布,明确制度建立的目的是为了贯彻落实城市总体规划,进一步增强决策的科学性,提升城市规划设计水平和精细化治理能力。

责任规划师由区政府聘任,聘期4到5年,工作范围以街道、镇(乡)、片区或村庄为单位,工作任务是为责任范围内的规划、建设、管理提供专业指导和技术服务,主要包括宣传规划理念并解读规划,针对项目建设及环境提升等提供专业的技术咨询,进行街区评估、了解社情民意并进行反馈,推进公众参与规划的编制、实施和监督等。

市规自委成立了责任规划师工作专班,下设由勘察设计处牵头的工作协调组、北京城市规划学会牵头的跨领域专家构成的专家组、市规划院和高校联合的工作研究组,分工协作,统筹推进工作。

同时,北京城市规划学会成立了“街区治理与责任规划师工作专委会”,汇集了规划、建筑、景观、社会学、管理、法律等各领域的专家学者,以及一批扎根基层实践多年、具备丰富一线经验的规划设计师,做责任规划师的后盾。

责任规划师制度实施一年来,各区百花齐放。

海淀区搭建了“1+1+N”架构,为全区各街道乡镇选聘了全职责任规划师,配备了一支高校合伙人团队,并建立了N个可以提供项目服务的队伍;朝阳区创出由责任规划师为责任街区提供“大数据体检化验+责任规划师开方/专家会诊+街乡去疾”的全过程、陪伴式服务;密云区则首推生态责任规划师制度,聚焦非建设地区,从推进城乡统筹、促进山水林田湖草全要素发展及生态空间品质提升角度,探索符合密云实际的规划实施新思路……

责任规划师的项目遍地开花。东城区朝阳门街道成立“东四南文化精华区治理创新平台”,西城区的“西师”们在街区整理工作中大显身手,海淀区的“小海师”在学院路街道开展“城事设计节”,朝阳区的“葵花子”在“微空间·向阳而生”系列活动中切磋进步……

芍药居北里208号楼项目也有意外惊喜。见证了参与式规划工作模式后,太阳宫乡政府决定追加投资,将改造经费由基金的10万元追加到30万元,促进方案升级。“我们不是为了10万元去做一个项目,而是希望做一个示范项目,撬动整个地区的空间治理。”太阳宫乡相关负责人表示。而这也正达成了中社社区培育基金“以小撬大、带动全社会参与”的目的。

208号楼前空间改造只是一个开始。

“作为责任规划师团队,我们在对芍药居北里地区做系统的梳理和研究,空间上的问题既包括看得见的道路、停车位、腾退空间、楼里改造,也包括看不见的地下管线等,然后给出一个系统的解决方案。”责任规划师团队成员张晨表示。

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2019年4月28日,修订后的《北京市城乡规划条例》正式实施,其中第十四条提出:本市推行责任规划师制度,指导规划实施,推进公众参与。同年5月,北京市规划与自然资源委员会发布了《北京市责任规划师制度实施办法(试行)》,北京成为全国首个全面推行相关制度的城市。
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