在城市土地二次开发中开出创新之花

来源:深圳特区报 2020-06-19 09:22:15

日前,坪山区城市更新和土地整备局、深圳市坑梓沙田股份合作公司、市规划和自然资源局坪山管理局和坪山区坑梓街道办事处正式签订《四方实施协议书》,宣告坪山区沙田整村统筹(一期)成为深圳“双区”战略提出后首个进入实施阶段的“整村统筹”土地整备项目。

沙田一期项目整备范围35.73万平方米,涉及建筑约29万平方米。通过沙田一期项目整备,可释放约1平方公里的用地,保障14号线昂鹅车辆段、深汕西路等基础设施建设、深圳开沃等产业项目落地。

闯过试点探索的“无人区”,迈进改革攻坚的“深水区”,沙田一期项目签约,树立起坪山区“整村统筹”土地整备模式的重要里程碑,标志坪山区探索形成政策特色鲜明、群众高度认可、实施成果突出的土地整备利益统筹模式,对进一步形成坪山区土地整备利益统筹政策体系起到先行示范作用,为全市土地管理制度综合改革开辟新路径。

坪山区作为深圳东部中心城区、产业重地,始终以破解制约城市发展最紧迫的土地问题为突破口,始终在全市土地整备改革实践中率先试点、勇当尖兵,自2010年下半年开始率先试点“整村统筹”土地整备,经过精细耕耘和不断完善,终以汗水和智慧打赢一场又一场土地整备攻坚战,为创新坪山发展腾挪出广阔的产业发展空间,努力为正在加快国土空间提质增效的深圳打造先行示范的“坪山样板”。

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一揽子解决土地历史遗留问题 释放连片发展空间

“整村统筹”的改革“种子”如何在坪山种下、并生根发芽?“整村统筹”是坪山区破解土地整备难题、进一步挖掘存量用地潜力的创新探索,是推进城市化进程解决土地历史遗留问题的坪山智慧。

坪山土地资源较为丰富,但真正利用起来十分困难,原农村社区占据着城市建设用地的半壁江山,且原农村土地与国有储备土地犬牙交错,可以成片供应的土地较少。坪山承载着市委市政府赋予的“科学发展示范区、综合配套改革先行区和深圳新的区域发展极”的重大使命,零星房屋拆迁无法满足坪山大开发、大建设的用地需求,难以推动成片的土地整备。

土地空间是创新坪山发展之基。腾出大空间,才能谋求大发展。坪山转变工作思路和模式,敢闯敢试,于2010年底提出“整村统筹”土地整备创新模式,在南布、沙湖两个社区先行试点,着力以土地这个原农村最大也是最核心的利益为平台,以综合配套改革为支点,撬动城市建设、社区经济转型和基层社会建设的联动,探索走出一条共建共享的新型城市化道路。

2014年,沙湖“整村统筹”项目整备出约7.5万平方米土地,有力保障南坪三期沙湖路段关键节点如期施工。

据坪山区城市更新和土地整备局相关负责人介绍,“通过利益统筹,政府可将社区土地城市化问题和土地确权问题一并解决,也可完成片区内公共基础配套设施及重大产业项目用地上的房屋征收工作,既避免房屋征收或土地整备项目所需面对的因补偿标准年年提高带来的巨额资金压力,又可避免政府因征地拆迁造成与社区居民的对抗矛盾,达到了产业空间落实和重大项目落地的目标。”这为全市土地整备改革及政策体系完善提供了新思路新路径。

2015年11月,市规土委在沙湖“整村统筹”试点方案基础上,研究出台《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》。

作为2015年利益统筹新政策出台后坪山首个新试点项目,沙田一期代表坪山再出发的决心。

秉承着保障高质量发展空间的初心与担当,为充分发挥利益统筹项目在连片产业用地整备工作中的抓手作用,在“总体考虑,分期实施”的工作思路下,沙田整村统筹(一期)土地整备利益统筹项目于2016年完成立项。

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“先整备后统筹”利益共享多方共赢

沙田片区是深圳东进辐射粤东地区的重要战略支点,同时是全市新能源汽车产业基地的核心区域。“该片区具备释放连片产业空间的潜力,是我市要求的‘集中连片’重点整备片区,既可推进市、区实施东进战略,又可为我区高新区的建设工作提供用地空间。”该负责人介绍道。

产业是坪山高质量发展的关键和基础,土地动起来,才能为优质产业项目提供承载支撑。2016年,南京金龙项目亟须落地,重大产业用地保障、违法建筑空间管控、土地整备行动专项行动亟须开展,同时社区对开展土地整备提出自己安置、工作步骤等相关诉求。

沙田社区居住和工业用地混杂,公配用地比例低;片区规划主要以工业用地为主,占建设用地比重一半以上,总体土地整备范围基本以社区实际掌握用地为主,国有未出让土地大多与社区实际掌握土地犬牙交错。

面对这一矛盾,如何高标准完成相关迫切的重点工作任务,考验政府的决策智慧。坪山区创新思维、优化方法,在片区内统筹规划、分期开展土地整备利益统筹项目工作,并在利益统筹(“整村统筹”)框架下,采取探索实施“先整备后统筹”,通过推进沙田土地整备工作,全速推进连片的土地空间释放。

“沙田社区村民高度认可‘整村统筹’,包括社区股份公司、社区工作人员在内的许多村民甚至主动将自己的房子提前拆除,支持整备工作。”

“整村统筹”之所以得到社区和居民广泛支持,核心密码在于背后的体制机制。利益统筹项目按照政府主导、社区主体、社会参与的原则,综合考虑项目范围内未完善征(转)地补偿手续用地和原农村集体经济组织继受单位合法用地,通过规划、土地、资金、产权等统筹手段,完成整备范围内土地确权,妥善解决历史遗留问题,实现政府、原农村集体经济组织继受单位及相关权益人多方共赢,促进社区转型发展。

值得一提的是,“整村统筹”在利益分配方面致力于探寻政府、集体和个人的利益平衡点,实现发展红利多方共享。

以沙田一期为例,首先,由政府与沙田股份合作公司算政策“大账”,通过“土地+规划+资金”三位一体的方式,统筹解决政策应该留给社区的土地利益,同时,按政策规定需补偿的土地、建(构)筑物及青苗,由政府给予资金补偿。

其次,由社区股份合作公司与居民算拆迁补偿“细账”,按规定对社区范围内的房屋权利人进行补偿安置,最后,政府通过协议方式将一定规模的留用土地出让给沙田社区股份合作公司,用于解决社区居民补偿安置和社区发展,保障社区未来发展需求。

社区股份合作公司可选择自主开发或引入开发商等方式进行开发建设,最终实现社区土地整备与社区经济转型发展、社会建设统一,达到政府和社区集体的“共赢”。

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促进社区转型发展 建立高端产业布局

在沙田社区党委书记赖培林看来,“整村统筹”在政策上充满优势,一方面摆脱土地遗留问题这个沉重的历史包袱,另一方面,以规划落地为导向,通过综合部署功能分区、用地布局、基础设施等,实现片区转型升级和可持续发展。

未来沙田片区将实现产城融合,建成功能多元、立体复核、宜居宜业的现代化城市街区,重塑深圳东部门户形象。

沙田片区的土地整备,既为坪山区高新区的建设工作提供用地空间,成为带动高新北城市发展的触媒,也将为坪山打造“深圳东部中心、深圳高新区核心园区、深圳未来产业试验区”提供重要支撑和保障,形成双区战略下土地整备标杆示范效应。

深圳市坑梓沙田股份合作公司董事长赖雄辉说,“对于村民而言,手上的农民房可以变成商品房,而且,等片区产业结构由低端向高端产业升级后,厂房租金回报率将大幅提高;股份公司作为‘整村统筹’开发主体,可以改变单一的物业租赁经营模式,实现转型发展,培育自身‘造血’功能;在政府指导下开展项目工作,也培养了股份公司的后备干部,实现人、社区和城市的共同发展。”

2019年,沙田一期、沙田(二期)项目为地铁14号线昂鹅车辆段快速供地约17万平方米。

“先整备后统筹”方式顺利推进的关键,在于实现“三方共赢”:政府方面可使用市土地整备资金提前征地,快速收回亟需用地,落实重点项目,整体提升片区城市面貌;社区方面可获力开展提前征拆工作,减轻后期补偿谈判压力,缩短利益统筹项目周期,增加与市场开发主体谈判的优势;业主方面可享受比照城市更新模式的权益,获得红本置换权益以及部分资金补偿。

此次签约,让前期支持“先整备后统筹”的居民有了权益保障,标志经过大胆改革创新和不断思考、丰富、优化的坪山区“整村统筹”土地整备模式开花结果,为坪山乃至全市、全国的存量土地二次开发探索提供经验借鉴,是创新坪山给深圳经济特区建立40周年的特别献礼。

随着沙田一期利益统筹项目正式迈入实施阶段,坪山区土地整备利益统筹1+N政策体系将进一步完善,在全市国土空间提质增效探索路上,坪山将迎来更多可复制推广的宝贵先行经验,为全市土地管理制度改革做出更大贡献、展现更强担当。

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