我国“二元社会”的实质是落后的乡村与日益现代化的城市形成强烈的发展反差。为此，党的十九大以后，中央提出了“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”的思路。今年4月15日，新华社授权发布《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，表明城乡融合发展的力度在进一步加大。

但什么是城乡融合？这涉及农业、农村、农民的方方面面，如果抓不住其中的主要矛盾，就很容易导致具体政策走偏、失误。为此，首先就需要理解城乡融合发展中的“乡”究竟指的是什么？有什么寓意？

要从生态环境整体性的角度审视城乡之间的融合发展问题

“乡”，首先应该是一个地域的概念，一个乡村生态、资源、环境的概念。城乡融合发展针对的正是乡村普遍的落后、衰败、污染问题，主要表现为乡村所涵养的水源、土地、森林、物种等呈普遍的恶化、混乱状态。农业首当其冲，不仅产量会下降，而且品质也会被污染。这种乡村衰败与“储粮于地”的国家粮食安全战略是悖逆的，与国家现代化的整体目标也是悖逆的。一些地方政府相信市场、货币是“万能”的，相信有钱就可以随时随地购买到“粮食安全”，对乡村的特殊性、重要性缺乏正确认识，所以常常对乡村的衰败听之任之，以致积重难返。但乡村的衰败，最终还是会对城市生活、城市发展产生直接威胁，这是一个渐进的过程。

乡村一般环绕在各个城市的周围，是城市重要的生态屏障。如果“面源污染”等继续加重，会直接影响到饮用水的安全、居住环境的安全，城市的繁荣和生活品质就会大打折扣。乡村衰败还不仅是水源污染问题，土壤污染、大气污染、食品污染都会影响城市居民的生活品质，从而最终倒逼各个城市不得不从生态环境整体性的角度审视城乡之间的融合发展问题。也就是说，城市发展或城市化，必须把良好的乡村生态环境作为重要发展内容之一，这是一种内生性的发展要求，再也不能搞城乡割裂。有良好的乡村，才会有良好的城市。这种城乡融合发展的辩证逻辑非常清晰，这也与党的十九大报告中有关生态文明建设的精神完全一致。

以“绿箱”支持的方式，实现“储粮于地”“储粮于技”，不断发掘农业生产潜力

农业该怎样融合发展呢？农业是一种业态，是农民收入的一种来源。但由于农业的产业缺陷非常明显，机会成本很高，所以无论农民还是城市都常常会排斥农业，一些地方政府也往往更愿意搞开发区、房地产这些高税收的产业。因为市场的开放尤其是全球农产品市场的开放，给各个城市带来了农产品市场的繁荣，导致农业的区域分工。农民们一般利用资源的“比较优势”，优先选择蔬菜、水果和畜牧业、渔业等高附加值的项目，这就是“农业产业化”。所以，在开放的大市场环境下，农业对于城市发展似乎并不是首要、迫切的产业问题，市场的确能够发挥“决定性”的作用、保障农产品的正常供给。各个城市居民和农村居民，都一样可以吃东北的大米、华北的面粉、宁夏菜心和美国猪肉、澳洲牛肉、阿根廷大虾，不需要刻意去保证某种农产品的自给率。但是市场可以放开，政府的农业责任却不应回避。这就应该以“绿箱”支持的方式，实现“储粮于地”“储粮于技”，不断发掘农业生产潜力。因为从可持续发展的角度，未来城市之间的竞争，除了GDP的竞争以外，农业资源的竞争也将是一个重要的内容。

通过普惠性财政，全面实现城乡之间的社会福利、社会保障均等化

农民问题是城乡融合发展的一个重要内容，这个问题理解起来、解决起来相对容易一些。一旦经济发展、财政充裕，政府完全可以通过普惠性财政，全面实现城乡之间的社会福利、社会保障的均等化。所以农民问题在城乡融合的发展框架下，主要就是一个财政问题。当然政府还需要以“产业兴旺”为目标，扶持各地乡村合作社、家庭农场的发展。而且如果能够通过合作社、集体经济等组织化方式发展农产品加工工业、生态旅游业，则农民的收入完全有可能实现突破性增长，超过城市居民，并不一定需要政府的补贴。

所以，城乡融合发展在实践过程中，对农村、农业和农民应有错位性、差异性的政策导向，各地都应当在中央的统一部署下，重视本区域的特殊性。农民是共和国平等的公民，应该尽快在各种基本的社会保障、社会福利上实现城乡均等化；农业需要继续发挥市场的“决定性”作用，但各级政府应守住耕地红线、粮食安全红线，同时支持农业培训、农业科研的发展；农村则要与城市错位发展，重点是要改善乡村生态、蓄积生物资源，规划、治理好“山水林田湖草”等乡村自然景观，为乡村旅游业的大发展做好准备。

作者系华南师范大学“三农”与城镇化研究所教授